Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

О том, кто имеет участие в законосовещательной

или судебной власти, мы и можем утверждать,

что он и является гражданином данного государства.

Государством же мы и называем совокупность таких

граждан, достаточную, вообще говоря,

для самодовлеющего существования.

(Аристотель, “Политика”, III, 1, 8)[1]

А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников

от себе не отсылати, а давати всемъ

жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже.

А которого жалобника а непригоже управити,

и то сказати великому князю, или к тому его послати,

которому которые люди приказаны ведати.

(Судебник Ивана III, 1497 г., ст.2)[2]

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России

государственная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть

люди возлагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели

наместника Бога, гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”.

И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь”,

Генеральный секретарь, теперь - Президент. То, что власть “разделилась”

хотя бы формально, в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-

прежнему воспринимают как некое целое, притом власть законодательную и

судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а центром властной

системы, “властью как таковой” считается власть исполнительная. Этому

народному восприятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. В

частности, весьма распространены взгляды, согласно которым институт

президентской власти лежит “вне” системы разделения властей, а Президент

как “глава государства” имеет совершенно особый статус, возвышающий его над

всеми ветвями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признания права

Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство.

Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря,

“воеводам”), боьшинство россиян ищут заступничества и справедливости “в

Москве”, то есть у федеральных органов исполнительной власти. Таким

образом, мы видим, что главным центром, к которому обращены народные

чаяния, являются органы исполнительной власти, притом прежде всего

федеральные и особенно - Президент. Именно к ним в первую очередь

обращались и обращаются граждане за защитой своих прав. Это вовсе не

голословное утверждение, достаточно взглянуть на статистику. Согласно

аналитическим отчётам Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства

РФ, за 2000 г. на имя Президента поступило порядка 300 тыс. обращений

граждан, в Правительство РФ - 94 тыс., а в самое “популярное” из

федеральных министерств - Министерство юстиции - 35 тысяч[3], притом даже

исковых заявлений по гражданским делам во все суды (исключая арбитражные)

было подано едва ли не меньше. В предшествующие годы соотношение было

приблизительно такое же, хотя порядок цифр менялся. Комментарии здесь

излишни, цифры говорят сами за себя. Следует также отметить, что судебная

власть, основной “защитник” гражданских прав в развитых странах, в России

даже юридически находится в большой зависимости от власти исполнительной. В

последние годы существенно возросло количество гражданских исков, но, - и

на это необходимо обратить внимание, - эти иски могут привести к реальному

восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба и т.п. только при

содействии исполнительной власти. Какое бы решение не вынес суд, оно должно

быть исполнено судебными приставами, не входящими в систему судебной власти

как таковой (все судебные приставы России подчинены Департаменту судебных

приставов Минюста России). И очень часто судебные решения не могут быть

исполнены именно из-за проволочек, допускаемых судебными приставами.

Итак, мы видим, что исполнительная власть остаётся главным гарантом

гражданских прав, и единственным “центром”, к которому обращены надежды

подавляющего большинства граждан России. И что бы не говорили о разделении

властей, необходимости построения сильной и независимой судебной системы и

т.п., подобное положение вещей будет сохраняться ещё долго, и народное

сознание долго будет видеть в исполнительной власти главного “защитника и

заступника”. Потому именно по тому, насколько успешно будут функционировать

административно-правовые механизмы реализации и защиты прав граждан,

насколько чутко и эффективно будет реагировать на обращения граждан

исполнительная власть, будут судить об эффективности и состоятельности

государства в целом.

Сегодня везде и всюду говорят о необходимости повышения уровня доверия к

государству, без чего никакое прогрессивное развитие невозможно. Это можно

слышать и на заседаниях Правительства, на съездах промышленников и

банкиров, на Гражданском форуме, на различных научных конференциях. Так, в

докладе Е.Г. Ясина на Второй Международной конференции “Модернизация

экономики России”, проходившей в ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 года, отмечалось,

что “восстановление доверия” является основным условием роста

инвестиций[4]. И это отмечают не только экономисты, но и политологи,

юристы, действующие политики и управленцы. Притом не только как условие

“роста инвестиций” но как вообще основу всякого движения вперёд. “Что

мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?”,-

спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ[5]. О

том, что “велик дефицит доверия народа к власти”, говорил даже нынешний

Президент[6]. И в самом деле, получается парадоксальная, и пугающая

картина: народ все надежды возлагает на власть, но при этом не доверяет ей.

Значит, народ лишён внешней опоры, и не имеет веры в то, что хоть кто-то

сможет защитить простого человека.

Единственный выход из этой ситуации в одном - совершенствовать механизмы

реализации и защиты гражданских прав, прежде всего административно-

правовые. А важнейшим из этих механизмов является “механизм обратной

связи”, т.е. институт обращений граждан в органы государственной власти,

прежде всего исполнительной.

Здесь мы пока сталкиваемся с ситуацией весьма безрадостной. До сих пор

нет единого порядка принятия, учёта и рассмотрения обращений граждан, нет

их чёткой классификации. Федерального закона об обращениях граждан нет.

Несмотря на то, что количество обращений граждан в федеральные органы

исполнительной власти (в настоящей работе мы ограничимся только ими,

поскольку объём данной работы не позволяет достаточно детально рассмотреть

особенности работы с обращениями граждан во всех органах государственной

власти), год от года растёт, механизмы их рассмотрения не совершенствуются

и процентная доля разрешённых по существу обращений остаётся постоянной,

кстати, весьма низкой. Например, из поступивших в Правительство РФ в 2000

году обращений лишь 1/3 была рассмотрена по существу. Это означает прежде

всего, что уровень ожиданий граждан растёт, но действия власти остаются

прежними, следовательно, всё более увеличивается разрыв между ожиданиями и

действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит, нужно принимать

меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала более эффективной и

граждане могли в полной мере реализовать своё право на обращение,

закреплённое в Конституции. Но для того, чтобы принимать какие-либо меры,

необходимо изучить сущность проблемы, рассмотреть возможные пути её решения

и только потом приступать к разработке конкретной программы действий.

Однако последнее - задача политиков, а наша цель - изучить становление,

развитие и современное состояние института обращений граждан, выявить

причины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и, по возможности,

предложить пути устранения возникающих проблем. Этому и будет посвящена

настоящая работа.

Итак, что же есть обращение гражданина и какова его роль? Сразу отметим,

что обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государственному

органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, т.е.

действие, сознательно направленное на создание юридических последствий[7].

Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает

с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно

считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание

автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо

юридически значимым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно

утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности,

рассказы о своей нелёгкой судьбе* без каких-либо требований и прочие

подобные послания.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущности,

три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав

граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся

в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии

ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав

и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его

конституционного права на участие в управлении государством, и,

следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений

гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной

власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных

областях жизни. И в-третьих, обращения граждан - это средство обратной

связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые

государственной властью. В условиях демократического государства и общества

отработанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в

первую очередь самой власти. Кроме того, обращения граждан часто могут

вскрыть некую ещё не замеченную проблему, возможно, указать пути её

разрешения, и способствовать таким образом совершенствованию системы

государственного управления, улучшению социальной действительности в целом.

Так что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к

поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в

современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более

эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной

правовой действительности занимает одно из важнейших мест.

Далее, следует сказать несколько слов о структуре данной работы. Для

начала следует обратить внимание на то, что само понятие “обращение” в

нашей стране нигде не зафиксировано и чёткой классификации обращений не

существует. Поэтому представляется правильным в начале данной работы

детально рассмотреть сущность обращения, возможные виды обращений, дабы

чётко определить, что же понимается под обращением и различными его

разновидностями.

Необходимо также изучить становление и развитие института обращений

граждан. Вообще, в России этот институт имеет богатейшую историю - впервые

он был закреплён законодательно ещё в XV веке, поэтому опыт работы с

обращениями и нормативный материал был накоплен огромный. Разумеется, что

без обзора, хотя бы краткого, всего этого, анализ института обращений

граждан в целом и в федеральные органы исполнительной власти в частности,

будет неполноценным. Поэтому следующую главу настоящей работы целесообразно

посвятить историческому обзору становления института обращений в России, и,

по возможности, зарубежных стран, дабы существовал хотя бы какой-то

материал для сравнения.

Затем необходимо описать современные конституционные основы работы с

обращениями граждан, существующие правила и нормы, регулирующие вопросы,

связанные с обращениями граждан. Поскольку на сегодняшний день нет базового

закона об обращениях граждан, следует базируясь на Конституции, действующих

нормативно-правовых актах, в том числе ведомственных, попытаться вывести

основные принципы работы с обращениями. И, конечно, особое внимание следует

уделить особенностям рассмотрения обращений граждан в административном

порядке, поскольку объектом исследования в данной работе являются не все

обращения, а только в федеральные органы исполнительной власти.

Рассмотрению всех этих вопросов будет посвящена третья глава.

Необычайно важно для нашей работы выявить, как реализуются все изученные

правила и принципы на практике, как строится работа с обращениями “по ту

сторону”, в самих федеральных органах исполнительной власти, рассмотреть

как проблемы и недостатки в работе, так и положительный опыт. Эта часть

исследования является во многом попыткой проникновения в закрытую прежде

сферу. Материалы о деятельности федеральных органов исполнительной власти

сегодня очень труднодоступны, особенно сложно ознакомиться именно с “живой”

практикой, в силу действующих и по сей день старинных, оставшихся с

тоталитарной эпохи, запретов. Автору удалось во время стажировок в

Министерстве юстиции РФ и Аппарате Правительства РФ собрать некоторые

сведения о деятельности их подразделений, отвечающих за работу с

обращениями граждан, и не воспользоваться этим, хотя и бедным, материалом,

было бы, на мой взгляд, неправильно. Поэтому ещё одну главу данной работы

мы посвятим обзору практики федеральных органов исполнительной власти и

изучению их опыта по работе с обращениями граждан.

Наконец, в заключение данной работы хотелось бы попытаться выработать

некоторые предложения по разрешению тех проблем, которые удастся выявить в

ходе нашего исследования. Навряд ли тот объём информации, который удалось

изучить и проанализировать в ходе подготовки настоящей работы, позволит

сделать какие-либо фундаментальные открытия или предложения, однако тем не

менее попытка такие предложения разработать должна быть. Во всяком случае,

обрисовать основные проблемы, возникающие на пути дальнейшего

совершенствования института обращений и попытаться указать на пути их

решения - это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей части данного

исследования.

Завершая вводную часть, хотелось бы отметить, что сейчас происходит

формирование нового, демократического подхода к работе с обращениями

граждан. Сегодня защита прав граждан - уже не милость, а обязанность власти

и в этой связи обращения должны перестать выглядеть “челобитными”, они

должны превратиться в форму, механизм взаимодействия равноправных

(подчеркнём: равноправных) партнёров. Поэтому становление новых принципов

регулирования работы с обращениями граждан, становление новых форм

обращений есть важная часть становления самого демократического правового

государства.

ГЛАВА 1

Понятие и виды обращений граждан

1. понятие и содержание права граждан на обращение

Само понятие “обращение” весьма неоднозначно. Действующее

законодательство такого термина вообще не знает, разве только в Конституции

РФ говорится, что “граждане Российской Федерации имеют право... направлять

индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы..”, притом

не поясняется, что под обращением понимать. Однозначного определения

обращения нет не только в законодательстве, но и доктрине. Так, Большой

юридический словарь, выпущенный издательством “Инфра-М” в 1999 году также

не содержит определения обращения. В проекте ФЗ “Об обращениях граждан”,

седьмой год рассматриваемом Государственной Думой обращение определяется

всего лишь как “изложенное в письменной или устной форме предложение,

заявление, ходатайство или жалоба гражданина”, т.е. лишь опосредованно,

через отдельные его виды. И кроме того, указанные виды далеко не

исчерпывают всего разнообразия обращений, что постараемся показать ниже.

Так что остаётся не вполне понятным, что понимать под “обращением” не в

философском или этимологическом (что для нашей работы не имеет значения), а

строго в формально-юридическом смысле, остаётся неясным. Проще говоря,

непонятно, что может считаться обращением, имеющим определённую силу,

подлежащем обязательному рассмотрению строго в установленные законом сроки

и т.п.; каковы его обязательные признаки и формальные реквизиты. Очевидно,

что без решения этого вопроса невозможно говорить о нормативном

регулировании работы с обращениями граждан. Однако этот вопрос совсем не

прост и для решения его необходимо проделать значительную работу.

Собственно говоря, попытка сформулировать общее определение обращения,

возможное для закрепления в законе и выявить его главные, необходимые

признаки и есть главная цель настоящего исследования. К этой проблеме мы

вернёмся ниже, а сейчас постараемся понять сущность и содержание обращения

как в обыденном, так и в формально-юридическом смысле.

Общественные отношения, через которые выражается право граждан на

обращения являются предметом регулирования различных отраслей

отечественного права: административного, гражданско-процессуального,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12