Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

подразделений Аппарата Правительства РФ и Администрации Президента РФ

ничего не понятно. Поступающие в эти органы обращения распределяются

сотрудниками отделов писем исходя опять-таки из “важности” и “весомости”:

более “весомые” обращения направляются в структурные подразделения, менее

“весомые” - в иные органы. Однако “весомость” устанавливается на основании

весьма размытых критериев, нигде документально не зафиксированных. Так, в

Аппарате Правительства РФ в департаменты Аппарата направляются обращения,

имеющие “фундаментальный характер” (например, предложения по

совершенствованию налоговой системы) либо те, в которых обжалуются действия

федеральных министерств и ведомств. “Особо важные” обращения направляются

для ознакомления руководителям соответствующих департаментов, и при их

согласии передаются в секретариаты Председателя Правительства или его

Заместителей для доклада. В Министерстве юстиции РФ с распределением

обращений по компетенции проще - явно не относящиеся к компетенции

Министерства пересылаются в иные органы власти, прочие распределяются по

структурным подразделениям Министерства. Обращения, имеющие “особое

значение” (чётких критериев опять-таки нет) докладываются Руководителю

департамента делопроизводства и он докладывает их одному из Заместителей

Министра или (по согласованию с аппаратом министра) самому Министру. Как

обыкновенно распределяются на рассмотрение обращение граждан в

рассматриваемых нами структурах, видно на представленных диаграммах.

[pic]

[pic]

[pic]

На этих диаграммах[52] видно, что в Администрации Президента РФ, очевидно,

предпочитают больше обращений рассматривать самостоятельно. Особенно

удивляет высокая доля обращений, рассмотренных руководством (Руководителем

Администрации и его заместителями). В Правительстве эта доля намного ниже.

В Министерстве юстиции РФ доля обращений, не относящихся к его компетенции

только 10%. Однако это вполне понятно. Администрация Президента и

Правительство в понимании большинства людей- это универсальные органы,

способные решить любую проблему, а в Минюст в основном обращаются те, кто

знает, чем министерство занимается. Поэтому доля “чужих” обращений в 10%

для отраслевого министерства высока и свидетельствует о правовой

неграмотности многих граждан*.

После рассмотрения обращения в соответствующем структурном подразделении

оно либо спускается “вниз” в порядке подчинённости, либо по нему

принимается решение и даётся соответствующее поручение. Завершением

рассмотрения обращения является ответ заявителю. В Администрации Президента

РФ технические возможности позволяют Управлению по работе с обращениями

давать заявителю сразу два ответа: о получении письма (независимо от

результатов рассмотрения) и об итогах его рассмотрения. В Аппарате

Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ отделы по работе с обращениями

заявителю отвечают только в случае отправки его обращения в другой орган.

Ответ об итогах рассмотрения направляет уже то подразделение, в котором

непосредственно принималось решение. Были случаи, когда обращения

докладывались Председателю Правительства и заявителям после этого

направлялся ответ за его подписью. Однако все подобные процедуры нигде и

никак не регламентированы, они основаны исключительно на обычаях и

традициях.

Поскольку обращения рассматриваются в разных подразделениях, часто и в

других органах, проконтролировать их рассмотрение крайне сложно.

Отслеживаются только так называемые “контрольные” обращения. По контрольным

обращениям рассматривающие их подразделения или органы обязаны сообщать о

ходе рассмотрения и принятых решениях непосредственно в соответствующее

подразделение по работе с обращениями граждан. Уже оно отвечает заявителю о

принятом решении и только после этого контрольное производство

прекращается, а материалы по обращению сдаются в архив. В составе

Управления Президента существует особый отдел контроля, в Аппарате

Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ контроль осуществляют те же

сотрудники, что читали обращение и направили его на рассмотрение в

соответствующий орган. Постановка на контроль осуществляется по решению

сотрудника первоначально рассмотревшего обращение. Критерии, по которым

обращение ставится на контроль опять же весьма туманны и не закреплены в

нормативных документах. В Администрации Президента РФ таким критерием

считается “законность требований автора”[53](!). В Аппарате Правительства

РФ существует должностная инструкция работника группы контроля[54], в

которой предписывается ставить на контроль обращения, содержащие факты

конкретных нарушений их законных прав и интересов, предложения или

замечания, направленные на устранение недостатков в работе органов

государственного управления, сведения, необходимые для проведения

информационно-аналитической работы, а также повторные обращения. Очевидно,

что эти критерии отличаются крайней неопределённостью. Исходя из них, можно

ставить на контроль практически все обращения, а можно не ставить ни

одного. А ведь контроль вышестоящего органа на сегодняшний день -

единственная весомая гарантия того, что обращение гражданина будет

рассмотрено своевременно и с должным вниманием. Поэтому необходимо

закрепить (возможно, даже законодательно, чёткие критерии постановки

обращений на контроль). В Министерстве юстиции РФ (как и в других

федеральных министерствах и ведомствах) на контроль ставятся помимо

указанных выше “важных” обращений, обращения, поступившие из Федерального

Собрания, Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Отсюда

вытекает, что для граждан выгодно направлять обращения не прямо в

министерство, а сначала в Администрацию Президента РФ или в Правительство -

потеря времени компенсируется тем, что обращение будет поставлено на

контроль, а, значит, будет быстрее рассмотрено. Подобная практика весьма

вредна, поскольку побуждает граждан писать “наверх”, и одновременно снижает

качество работы с обращениями, поступившими прямо в министерство, т.к.

сотрудники отдела писем вынуждены заниматься контролем и теряют на этом

немало времени.

Так что туманность и размытость критериев “важности” обращений создаёт

серьёзные препятствия в рассмотрении обращений и тормозит производство по

ним. Однако, сколь ни широки возможности для постановки на контроль любого

обращения, технические возможности ставят этому предел. Кроме того,

порядок, по которому контроль осуществляют в основном те же сотрудники, что

и поставили на контроль обращение (только в Управлении Президента РФ по

работе с обращениями есть специальный отдел контроля) побуждают их к тому,

чтобы ставить на контроль как можно меньше обращений, дабы не создавать

себе лишней работы. Поэтому доля контрольных обращений в общем остаётся

низкой (для Администрации Президента РФ - 2,91%[55], для Аппарата

Правительства РФ - 4,98%[56], для Министерства юстиции РФ - 2,84%71).

Однако следует отметить, что сам контроль организован хорошо. Так, в

Аппарате Правительства РФ сотрудники, осуществляющие контроль за

рассмотрением обращений справляются о ходе рассмотрения каждые две недели.

В Министерстве юстиции РФ технические возможности не позволяют столь плотно

контролировать рассмотрение обращений, особенно направленных в регионы.

Кроме того, очень часто на контроль ставятся обращения, разрешение которых

находится в компетенции органов госвласти субъекта РФ или органов местного

самоуправления. В таких случаях контролирующий орган ничего приказывать не

может и никаких санкций применить не в силах. Единственное средство

контроля - постоянно “обстреливать” рассматривающий обращение орган

запросами о ходе его рассмотрения. Так, поступившее в январе этого года

Правительство обращение было поставлено на контроль и переправлено по

компетенции в Администрацию Корякского АО; вплоть до апреля месяца каждые

две недели Отдел по работе с обращениями Аппарата Правительства РФ

направлял туда запросы о ходе рассмотрения и все они оставались без ответа.

Ничего вразумительного не ответили и на телефонные звонки (!). Однако

применить какие-либо меры ответственности к корякским чиновникам

Правительство не может*.

По итогам рассмотрения обращения рассматривавший его орган (должностное

лицо) принимает решение и направляет ответ заявителю; в случаях с

контрольными обращениями заявителю направляются 2 ответа: от рассмотревшего

и от контролирующего органа. В случае, если заявитель не согласен с

ответом, он может обжаловать его в вышестоящую инстанцию, либо в суд.

Следует отметить, что окончательные решения по обращениям (будь то

положительные решения или отказы) принимаются относительно редко.

Значительно чаще по обращениям принимаются неопределённые решения, либо

заявителю сообщают что “меры приняты”, но на деле ничего не меняется, либо

(в основном в случаях пересылки заявлений из федеральных органов в регионы

или в органы местного самоуправления) обращение вообще “повисает” и не

рассматривается в течение долгого времени. Наглядно это представлено на

диаграммах[57]:

[pic]

[pic]

[pic]

На этих диаграммах ясно видно, что доля положительных решений почти

всегда больше доли отказов, но вместе с тем сумма положительных решений и

отказов существенно меньше даже 50%. Следовательно, больше всего обращений

“зависают”, рассматриваются с нарушением сроков или не рассматриваются

вовсе. Хотя в основном это происходит с обращениями, переданными в

региональные или местные органы власти, доля таких “висячих” обращений

высока и в центральном аппарате Минюста (см. последнюю диаграмму), в

основном за счёт жалоб на неисполнение судебных решений и бездействие

судебных приставов, которые рассматриваются крайне медленно.

5. ведение статистики и аналитической работы

Одним из важнейших направлений деятельности подразделений федеральных

органов исполнительной власти, работающих с обращениями граждан является

ведение статистики и анализа содержания обращений. Специфика этой

деятельности состоит в том, что в ней максимально реализуется именно

публичный интерес. В сущности, граждане-заявители прямо не нуждаются в том,

чтобы их обращения обобщались и на их основе составлялись аналитические

записки для доклада высшему руководству. Главная цель гражданина при

направлении обращения - реализация и/или защита своих прав в каждом

конкретном случае, а обобщение и выведение “средних” проблем по обращениям

этому никак не способствует. Граждане заинтересованы в том, чтобы их

обращения максимально быстро и эффективно рассматривались и нарушения столь

же быстро устранялись. В аналитической работе по обращениям более всего

заинтересована сама власть. Именно в этой работе проявляется та самая

“обратная связь”, без которой невозможно демократическое государство и о

которой столько говорят в последнее время. Прежде всего через обращения

граждан руководители государства узнают о нуждах и чаяниях населения,

“держат руку на пульсе” страны. Одновременно анализ и обобщение проблем,

поднятых в обращениях граждан является одной из форм реализации

народовластия и дополнительной гарантией защиты прав граждан. Во-первых,

поднимая в обращениях определённые проблемы, предлагая пути их решения,

указывая на нарушения и т.п., граждане имеют возможность так или иначе

воздействовать на решения, принимаемые государственной властью. Разумеется,

власть не в состоянии учитывать обращения всех и каждого, но множество

обращения по одной и той же проблеме способны заставить её не просто

принять решение об устранении конкретного нарушения, исправлении

конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему в масштабах

страны. А во-вторых, граждане, подавая жалобы и стремясь обезопасить себя

от нарушений своих прав, одновременно способствуют тому, чтобы устранить и

причины этих нарушений, дабы они не повторялись в будущем. Если поступила

жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если

поступает множество аналогичных жалоб, значит имеется серьёзная проблема в

масштабах страны или региона. Таким образом, статистико-аналитическая

работа по обращениям граждан имеет огромное значение.

Эта работа имеет три основные формы: составление месячных, квартальных и

годовых отчётов, составление тематических отчётов и составление

территориальных отчётов. В разных федеральных органах исполнительной власти

это организовано по-разному, но различия эти носят в основном технический

характер. Так, в Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан

для этих целей существует специальный отдел обобщения и анализа, в Отделе

по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ и в Отделе писем

и приёма граждан Министерства юстиции РФ аналитической работой занимаются

те же сотрудники, что и регистрацией и первичным рассмотрением обращений.

Месячные, квартальные и годовые отчёты - самая распространённая форма

обобщения обращений. В них указываются: общее количество обращений

(отдельно указываются коллективные обращения), количество обращений по

тематическим разделам, распределение их по компетенции, количество

обращений из отдельных регионов, иногда - количество обращений от

представителей различных социальных групп и т.п. Месячные отчёты

используются в основном для нужд самого подразделения, для простоты

составления квартальных и годовых отчётов. Эти отчёты уже более весомы, их,

как правило, докладывают руководству. Так, в Минюсте квартальные отчёты по

обращениям граждан Руководитель департамента делопроизводства докладывает

Первому заместителю Министра, а годовые - самому Министру. В Правительстве

квартальные отчёты докладываются Заместителю Председателя Правительства,

курирующему социальный блок (т.к. большинство обращений связаны с

проблемами социальной сферы), а годовые - Председателю Правительства. Кроме

того, с января 2001 года Руководитель Администрации Президента РФ и

Председатель Правительства РФ ежегодно должны представлять Президенту

отчёты о работе с обращениями граждан в Администрации, Правительстве и

федеральных министерствах.

Тематические отчёты содержат информацию о количестве обращений на

определённую тему (например, о судебной реформе) за определенный период, их

тональности (положительная или отрицательная), социальной принадлежности

авторов. Территориальные отчёты содержат общую информацию по количеству и

тематике обращений, поступивших из определённого региона (субъекта

федерации или федерального округа) за какой-либо период. Тематические и

территориальные отчёты подготавливаются только по распоряжению руководства,

как правило, для рабочего совещания, заседания Коллегии министерства или

Правительства, либо к визиту кого-либо из высших должностных лиц в какой-

нибудь регион. К этим отчётам часто прикладываются копии уже рассмотренных

ранее обращений.

Повышенное внимание, проявляемое в последнее время к аналитической

работе, доказывает, что Президент и исполнительная власть действительно

всерьёз заинтересовались системой “обратной связи”. Пожалуй, из всех форм

работы с обращениями эта поставлена наилучшим образом. Вместе с тем надо

отметить, что вся эта информация по неизвестным причинам остаётся закрытой.

Так, только отчёты Администрации Президента РФ находятся в открытом

доступе[58], отчёты Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата

Правительства РФ и Министерства юстиции РФ носят гриф “ДСП” и потому их

даже запрещено копировать. Что же касается данных об итогах рассмотрения

обращений, то их, как правило, не включают в месячные отчёты и везде, кроме

Администрации Президента РФ они практически засекречены. А между тем такая

практика противоречит п.4 ст.29 Конституции РФ, и кроме того, не

соответствует принципу “обратной связи”,- ведь граждане имеют такое же

право знать о том чем “живёт и дышит” страна, о проблемах населения, как и

должностные лица.

6. основные выводы

Итак, в данной главе мы попытались дать краткий обзор практики

федеральных органов исполнительной власти на примере Администрации

Президента РФ, Министерства юстиции РФ и Аппарата Правительства РФ,

показать, как в этих органах организована работа с обращениями граждан, ибо

от качества этой работы прежде всего зависит, насколько качественно будут

рассматриваться обращения граждан. Разумеется, многое пришлось оставить за

рамками исследования, но в основном это технические подробности, не имеющие

большого значения для данной работы. В целом, по итогам обзора практики мы

можем сделать следующие выводы.

Во-первых, очевидно, что работа с обращениями граждан по-настоящему

хорошо организована только в Администрации Президента РФ и Аппарате

Правительства РФ. В Министерстве юстиции РФ, и как можно предположить, в

остальных министерствах и ведомствах она организована значительно хуже. А

ведь значительная часть обращений, адресованных Президенту или в

Правительство потом всё равно пересылается в министерства. Поэтому крайне

необходимо повысить внимание к подразделениям федеральных министерств и

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12