Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти
Президента, то этот орган, на наш взгляд, скорее может быть отнесён к
системе исполнительной власти, чему есть целый ряд подтверждений[47]. Для
нашего исследования он имеет важное значение прежде всего потому, что
президентская почта традиционно самая обширная (в 2000 г. в адрес
Президента поступило свыше 300 тыс. обращений граждан), следовательно, опыт
работы с ними очень богат. Кроме того, подразделение, работающее с
обращениями граждан - Управление Президента РФ по работе с обращениями
граждан, как самое крупное и наилучшим образом технически оснащённое
подобное подразделение (среди подразделений федеральных органов власти)
пытается занять роль арбитра и “гуру” в вопросах работы с обращениями. Так,
Начальник Управления периодически рассылает по федеральным министерствам
методические рекомендации по работе с обращениями граждан. Пока подобные
послания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют
юридической силы, но сам факт показателен.
Правительство РФ занимает центральное место в системе федеральных органов
исполнительной власти, по количеству обращений, поступающих в его адрес,
уступает только Президенту, хотя и очень существенно (так, в Правительство
поступило в 2000 г. свыше 65 тыс. обращений). Работа с обращениями там
также поставлена очень хорошо, и, хотя соответствующее подразделение
функционирует там только четвёртый год, накоплен богатый опыт и разработано
немало нормативных документов и методических рекомендаций по работе с
обращениями.
Министерство юстиции РФ, как известно, входит в число министерств,
подчинённых непосредственно Президенту, оно ведает всей “юридической”
сферой деятельности исполнительной власти. Ему подчинена и служба судебных
приставов, без которой, в сущности, правосудие бессильно. Поэтому в
значительной степени на Минюсте замыкается исполнение судебных решений
(т.е. обращения в Минюст - как бы “продолжение” судебной защиты прав). По
количеству поступающих обращений Минюст занимает одно из первых мест среди
федеральных министерств (за 2000 г. - свыше 30 тыс.). В силу этих причин
сопоставление опыта этих органов и сравнение нормативных актов,
регулирующих работу с обращениями граждан в каждом из них представляется
очень полезным для данного исследования.
Кроме того, весьма существенной проблемой здесь является поиск
информации. В отличие от федеральных законов, иных федеральных и
региональных нормативных актов, ведомственные акты, как правило, не
публикуются и вообще находятся вне открытого доступа. И в целом, работа
федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится с ней
человеку “с улицы” практически невозможно. Так что при написании данной
главы проблема поиска источников стояла едва ли не на первом месте и
оказала решающее влияние на выбор рассматриваемых органов власти*.
Что касается методики исследования при написании данной главы, то
оптимальным показалось рассматривать не каждый орган в отдельности, а все
вместе по ряду определённых параметров. В качестве этих параметров были
выбраны: статус и положение в структуре указанных органов их подразделений,
занимающихся работой с обращениями граждан, и сам процесс работы с
обращениями, разделённый на определённые стадии (регистрацию, рассмотрение,
контроль и т.п.).
Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных
федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся
работой с обращениями граждан.
В Администрации Президента это Управление Президента РФ по работе с
обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление). Оно
является автономным подразделением Администрации Президента, занимает
отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и
Экспедиционный отдел. Нормативной основой работы Управления является
Положение о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г.[48]
В соответствии с п.4 Положения оно организует прием граждан работниками
Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации;
организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской
Федерации и его заместителями, руководителями подразделений Администрации
Президента Российской Федерации; обеспечивает централизованный учет
обращений граждан; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений
граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие
подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в федеральные
органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации; создает на основе обращений граждан информационный
фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих
подразделений Администрации Президента Российской Федерации; осуществляет
контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах
рассмотрения в Управлении их обращений.
Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан в
июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ “О разграничении функций
между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом
Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан” от
21 апреля 1998г.[49] По статусу он почти не отличается от Управления
Президента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное
подразделение, курируемое непосредственно одним из заместителей
Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих
курьерской и экспедиционной служб, он теснее связан с другими
подразделениями Аппарата.
В Министерстве юстиции РФ ситуация обстоит иначе. Весь объём работы с
обращениями граждан выполняет Отдел писем и приёма граждан (ОППГ), входящий
в состав Департамента делопроизводства. Следовательно, статус этого
подразделения понижен, что сказывается также и на его технической
оснащённости, а при работе с огромными массивами документов это играет
далеко не последнюю роль. Вместе с тем на него возложены примерно те же
задачи, что и на аналогичные подразделения Администрации Президента и
Правительства. В соответствии с Положением об отделе писем и приёма граждан
Департамента делопроизводства Минюста России[50], отдел осуществляет
распределение обращений внутри министерства, передачу обращений, не
относящихся к компетенции Минюста, в другие ведомства, постановку обращений
на контроль и осуществление контроля за их рассмотрением, аналитическую
работу, организацию приёма населения, в т.ч. руководителями Министерства и
помимо этого организует работу телефонной справочной службы министерства
(до 800 звонков в день). При этом по штату на Отдел полагается всего 7
сотрудников, поэтому на каждом лежит огромный объём работы. Естественно,
такая загруженность сказывается на качестве рассмотрения обращений.
Теперь перейдём непосредственно к рассмотрению организации работы с
обращениями в указанных выше подразделениях.
2. поступление обращений и их регистрация
Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения
и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают
юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента
регистрации. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и
процедурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации
Президента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом,
получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма
непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая
обработка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание
сопроводительных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ
Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и
вся почта Правительства поступает туда, уже оттуда письма граждан
передаются в Отдел. В Министерстве юстиции РФ работники Отдела писем и
приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят
первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные
обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ
также по телефону), содержание обращения записывается сотрудником, ведущим
приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то
же самое проделывается с письменными обращениями, поданными на личном
приёме. В Администрации Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства
РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения,
поступившие по электронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше
с ними работают так же, как и с прочими.
Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах одинаково
- сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную
карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и
поступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обращения
выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в каждом
органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт
обращений граждан*. Также особо отмечается в регистрационной карточке, если
обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в
федеральных министерствах и ведомствах также из Администрации Президента РФ
и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы
содержат в основном только тематические разделы, а классификаций по
содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать количество
поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Администрации
Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в
Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложения
по совершенствованию законодательства и предложения по совершенствованию
работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем
все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их
перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать
гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения. В Администрации
Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются электронные
регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электронную
регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись
бумажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают
единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в
каждом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об
обращении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно
было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно
упростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и
появляется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением
электронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную
соответствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его
обращения. Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на почте.
Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы
исполнительной власти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных
органах госвласти и органах местного самоуправления (подавляющее
большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными
базами данных по обращениям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с
2000 г.) и Министерстве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется
программа “Федеральная база данных “Обращения граждан”” (ФБД) под ОС
“Windows”, а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под
ОС “MS-DOS”. Это делает невозможным обмен данными по обращениям между
различными органами (подробнее об этом в гл.5).
3. организация личного приёма граждан
Особо следует сказать об организации личного приёма граждан. Личный приём
делится на две категории - общий и специальный. Общий приём проводится в
приёмной соответствующего органа особым сотрудником ежедневно. Специальный
приём проводят должностные лица по предварительной записи. Личный приём,
как общий, так и специальный, во всех изученных нами федеральных органах
исполнительной власти организован приблизительно одинаково, различия в
основном чисто технические, не имеющие значения для данного исследования.
Общий приём проводится ежедневно в специальных помещениях. Жалобы, просьбы
и т.п., изложенные гражданином в устной форме фиксируются в особой
“карточке личного приёма”, которая затем проходит ту же процедуру
рассмотрения, что и письменное обращение. Если гражданин на личном приёме
подаёт письменное обращение, оно регистрируется специалистом, ведущим приём
и затем также проходит общую процедуру. Поэтому личный приём, по большому
счёту, никаких преимуществ не даёт, разве только заявитель менее зависим от
работы почты - обращение регистрируется в его присутствии. Здесь весьма
интересен пример Министерства юстиции РФ - там все обращения, поданные на
личном приёме, ставятся на контроль, что на сегодняшний день является
единственной более-менее весомой гарантией их своевременного и
положительного разрешения (подробнее об этом ниже). Подобная практика
существует и в Администрации Президента РФ, но в действующих там
рекомендациях первоочерёдность рассмотрения и постановка на контроль
обращений с личного приёма дополнена формулировкой “как правило”. Кстати
сказать, это, видимо, действует на людей - в приёмную Минюста обращается
всё больше людей, что видно на представленной диаграмме, в то время как в
иных органах количество обратившихся в приёмную граждан стабильно.
[pic]
Что касается специального приёма, то он проходит в две стадии. На первой
стадии обращение принимается от гражданина на общем приёме и затем, если
обращение сочтут важным и весомым, заявителя запишут на приём к
должностному лицу, ответственного за разрешение его проблемы. Здесь важно
отметить, что решение об этом принимает специалист, ведущий приём, т.е.
чиновник очень невысокого ранга. Только на приём к высшим должностным лицам
(Руководителю Администрации Президента РФ, его заместителям, Заместителям
Председателя Правительства РФ) можно попасть после дополнительных
согласований с начальником подразделения по работе с обращениями и
секретариатом соответствующего должностного лица. При этом каких-либо
нормативно закреплённых критериев “важности” и “весомости” проблем не
существует (подобные критерии, оформленные в виде методических рекомендаций
для специалистов приёмной есть в Администрации Президента РФ[51], но
ознакомиться с ними автору не удалось). Приём проводится должностными
лицами по заранее утверждённому графику, который готовят совместно
подразделения по работе с обращениями граждан и секретариаты (или
помощники) этих должностных лиц. В Администрации Президента РФ приём ведут
Руководитель Администрации, его заместители, руководители структурных
подразделений; в Аппарате Правительства РФ - федеральные министры и
Заместители Председателя Правительства; в Министерстве юстиции РФ -
заместители министра и руководители структурных подразделений. Кстати,
попасть на приём к Министру юстиции через приёмную министерства практически
невозможно, но через приёмную Правительства не так сложно (он принимает
граждан как член Правительства не реже 2 раз в год). Высшие руководители
страны - Президент и Председатель Правительства приёма граждан не ведут.
Хотя были случаи, когда Президент принимал граждан в своём кремлёвском
кабинете, но они носили эпизодический характер и никак не были
регламентированы. В целом приём граждан высшими должностными лицами ведётся
достаточно активно, что видно из представленной таблицы.
[pic]
4. организация рассмотрения обращений и контроля за ним
Рассмотрение обращений - “вершина” работы с обращениями. Рассмотрение как
таковое осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами в
соответствии с их компетенцией. Распределение обращений граждан по
компетенции также лежит на сотрудниках подразделения, работающего с
обращениями. Если в Управлении Президента РФ по работе с обращениями
граждан первичное рассмотрение обращения и дальнейшая передача для
рассмотрения по компетенции осуществляются в отделе писем (в то время как
регистрация - в другом), то и в Аппарате Правительства РФ, и в Министерстве
юстиции РФ первичное рассмотрение осуществляет тот же сотрудник, что и
принял обращение. Существенной проблемой здесь является распределение
обращений по компетенции, по сути неотделимая от проблемы компетенции
федеральных органов исполнительной власти вообще. И если с компетенцией
министерств и ведомств, а также их структурных подразделений ещё как-то
возможно разобраться (для удобства во всех подразделениях, работающих с
обращениями граждан имеются специальные таблицы, где указаны сферы
ответственности различных структурных подразделений), то с разграничением
компетенции федеральных министерств и аналогичных по сферам ответственности
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
|