Дипломная работа: Межбюджетные отношения: их развитие и совершенствование
Также была подготовлена и
осуществлена налоговая реформа. Главное новшество — введение НДС взамен налога
с продаж. А в результате экономических реформ 1992 г. НДС, акцизы, налог на
прибыль, подоходный налог и налог на имущество обеспечивали 80% доходов
консолидированного бюджета.[14] Так в январе 1992 г.
дефицита не было ни в консолидированном бюджете, ни в федеральном. Расходы
финансировались в меру поступления доходов, также резко упавших в реальном
исчислении. Три месяца бюджетополучатели терпели, не веря в то, что денег на
привычные расходы так и не дадут. Потом отчасти пришлось дать недоданное, при
этом увеличивался и сбор налогов, и дефицит. К июню расходы в основном достигли
уровня, на котором они стабилизировались. Он был намного ниже прежнего. Если в
1989 г. государственные расходы (по государственному бюджету СССР) составили
52,5% ВВП, то в марте 1992 г. — 18,8%; на оборону — соответственно 17,3; 3,1%
ВВП; на народное хозяйство — 27,8; 5,8%.[15]
В сущности, сокращение
бюджетных расходов в начале 1992 г. было наряду с либерализацией цен главным
фактором того, что можно назвать российским вариантом шоковой терапии.
Результатом или побочным следствием стало рождение кризиса неплатежей.
Бюджетная политика
рассматриваемого периода характеризовалась чередованием сжатий и ослаблений
вплоть до «черного вторника» 11 октября 1994 г. Обвал рубля 11 октября 1994 г.,
названный "черным вторником", был во многом обусловлен ослаблением
финансовой политики после парламентских выборов и ухода Е. Гайдара и Б.
Федорова.
Следует отметить высокую
дотационность местных бюджетов. Лишь 5 субъектов Федерации не имели в 1994 г.
дотационных местных бюджетов. Высокий уровень дотационности бюджетов в Курской
области (из 31 - все), в Пермской области (из 41 - 39), а также в Саратовской
области (из 43 - 39).[16]
Крутой поворот в
бюджетной политике требовал сведения бюджетного дефицита к минимуму, делающему
его покрытие за счет займов не слишком обременительным в перспективе. Для этого
— сокращения государственных расходов, в том числе из федерального бюджета не
более 15—16% ВВП, а также резкого увеличения сбора налогов. А пока повышается
собираемость налогов, необходимо на определенный период заполнить разрыв между
расходами и доходами, например за счет доходов от приватизации.
Собираемость налогов
повысилась в конце 1994 г. Никаких усилий для улучшения сбора налогов принято
не было. Итог: в 1995 г. доходы федерального бюджета составили 13,7% ВВП, в
1996 г. — 12,5%, в 1997 г. - 12,5%, в 1998 г. - 10,1% ВВП.[17]
Продолжались спады производства демонетизация, которые также ухудшали условия
сбора налогов. И все же в 1995—1997 гг. удалось добиться радикального
сокращения инфляции. Это было достигнуто в основном за счет жесткой
кредитно-денежной политики, ограничения роста денежной массы, а также
рискованного привлечения на рынок ГКО иностранных инвесторов.
1.2 Содержание бюджетного федерализма
Впервые проблемы
межбюджетных отношений начали исследовать американские ученые, которые и ввели
термин «бюджетный федерализм». Под бюджетным федерализмом понимается автономное
функционирование бюджетов отдельных уровней на всех стадиях бюджетного
процесса, основанное на следующих принципах:
1.
самостоятельность
бюджетов разных уровней;
2.
право на
компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими
органами власти и управления; праве предоставления налоговых льгот только за
счет собственных доходов и т.д.;
3.
законодательное
разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между
федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
4.
соответствие
финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям;
5.
нормативно-расчетные
методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи;
6.
наличие
специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными
уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по
вопросам налогово-бюджетной политики.
Бюджетный федерализм —
понятие, отражающее организацию финансовой системы в странах с федеративным
устройством, в рамках которой определены принципы и методы распределения
доходов и расходов между уровнями власти. В США такими уровнями выступали
федеральный центр и штаты; в Германии — федеральный центр и земли. СССР,
несмотря на то, что по Конституции он был союзным государством, реально являлся
государством унитарным. Унитарной же была и финансовая система. В плановом
хозяйстве иначе и быть не могло: эта система признает только структуру с единым
центром, который может делегировать полномочия, но может в любой момент их
забрать. Не допускаются никакие правила (законы) распределения полномочий,
более высокие, чем власть центра.
В рыночной экономике
возможны иные варианты. Бюджетный федерализм обладает тем преимуществом, что,
опираясь на правила распределения доходных и расходных полномочий, повышает
ответственность всех уровней власти, прекращает иждивенчество. Поэтому уже в
1994 г. была предпринята первая попытка реализации в России принципов
бюджетного федерализма. Инициатором и руководителем первого проекта был С.В.
Алексашенко, тогда заместитель министра финансов.
Этому предшествовала
волна сепаратизма, прошедшая по Российской Федерации после распада СССР,
угрожавшая целостности страны. В ходу были идеи одноканальной налоговой
системы, позаимствованные из арсенала Б.Н. Ельцина эпохи его борьбы с М.С.
Горбачевым. Она предполагает поступление всех налогов субъектам федерации с
последующим взносом в федеральный бюджет на федеральные программы. Это означало
бы распад государства, переход от федерации к конфедерации.
Республики в составе
Российской Федерации, прежде всего Татарстан, Башкирия, Якутия добивались
большей самостоятельности и подписали с Федерацией договоры о разграничении
полномочий, позволявшие им перечислять в федеральный бюджет меньше, чем другие,
или вовсе ничего не перечислять. Такое положение отчасти сохранялось до 2000 г.
Однако подобное поведение
могли себе позволить только богатые регионы, отдававшие в федеральный бюджет
больше, чем получали. Большинство же бедных нуждались в помощи центра и
объективно поддерживали федерацию. Кроме того, самыми богатыми были Москва,
Петербург, Нижний Новгород, Самара, которые никак не могли бы избавиться от
российской идентичности. Это и есть Россия, которая не может желать распада
самой себе. Федерация устояла.
Первые два года с начала
реформ и самостоятельной жизни Российской Федерации отношения центра с
регионами — субъектами федерации и соответственно субъектов федерации с уровнем
местного самоуправления строились по советской традиции, т.е. в индивидуальном
порядке. А стало быть, характеризовались произволом и благоприятными условиями
для коррупции. Это было источником напряжения в отношениях с регионами и
постоянно подогревало сепаратистские настроения. Поэтому переход к бюджетному
федерализму, основанному на четких правилах и процедурах, был объективно
обусловлен. Вопрос в том, как его построить.
Международный опыт
различает несколько вариантов бюджетного федерализма с точки зрения
распределения доходов.
Вариант I — американский
— закрепление определенных доходных источников за видами бюджетов: один налог —
один бюджет. Так, в США за федеральным бюджетом закреплены подоходный налог с
физических лиц, налог на доходы корпораций (налог на прибыль); за бюджетами
штатов — как правило, налоги с продаж и на имущество.
Вариант II — германский —
разделение (расщепление) поступлений от всех или большинства основных налогов
между видами бюджетов в определенном процентном соотношении, например 50:50.
С самого начала было
ясно, что в условиях слабости государства американский вариант нам не подходит.
Иначе при полном сборе в региональные бюджеты федеральный бюджет мог бы не
получить ничего. И так все годы налоги в региональные бюджеты по разным
причинам собирались лучше: брали натурой, что для федерации невозможно; местные
власти нелегально вводили разделение налогов уже на стадии их сбора и первым
делом доходы зачисляли себе. Более подходящий вариант — германский или
смешанный, с учетом российских традиций. Суммы помощи (трансферты), выделяемые
регионам, определялись с учетом бюджетной обеспеченности (доходы регионального
бюджета на душу населения) региона по отчету 1991 г. Другие налоги
закреплялись: подоходный налог и налог на имущество за региональными бюджетами
(по традиции), доходы от внешней торговли, акцизы — за федеральным бюджетом.
Это был первый опыт
построения правил, в которые многосложная российская жизнь не вписывалась.
Главная проблема — огромные различия между регионами, необходимость
крупномасштабного перераспределения средств через федеральный бюджет, чтобы
хоть как-то выровнять ситуацию, поддержать цивилизованные социальные стандарты
во всех частях страны и тем самым создать предпосылки для укрепления ее
целостности.
Можно сказать, что опыт
не удался, поскольку осталась необходимость в индивидуальных решениях, причем в
1995 г. их объем даже возрос, сводя на нет ряд принципов бюджетного
федерализма. Особенно много возражений вызывала отчетная база — с 1991 г.
многое и сильно изменилось, процветающие регионы становились кризисными, а
средства, если следовать правилам, надо было выделять по устаревшим
показателям.
Кроме того, вследствие
упадка экономики сокращалась общая налоговая база, и это не могло не обострять
споры между центром и регионами. Некоторые регионы, например ряд
северокавказских республик, прежде имевшие бюджет, сбалансированный
собственными доходами, в том числе за счет оборонных предприятий (Дагестан),
цветной металлургии (Кабардино-Балкария, Тырныаузский комбинат), туризма,
теперь до 80% расходов стали покрывать за счет федеральных трансфертов.[18]
Тем не менее, несмотря на
заинтересованность и Минфина, и многих субъектов Российской Федерации в
сохранении индивидуальных решений и соответственно на острую критику введенных
правил межбюджетных отношений, дело, пусть медленно, двигалось вперед. Жизнь
заставляла: в обстановке безответственности, сопровождающей индивидуальную
практику распределения трансфертов, стало ясно, что скоро все регионы станут
дотационными и неоткуда будет брать средства для помощи им. В 1995г. из 89
субъектов федерации дотационными были 70. Это еще один характерный пример
российской практики реформирования: делать что-то только тогда, когда проблема
перезрела, когда откладывать больше нельзя.
При так называемом
правительстве молодых реформаторов в 1997 г. Комиссия по экономической реформе
дважды обсуждала проблему межбюджетных отношений.[19]
В центре дискуссии было три вопроса:
·
принцип
распределения трансфертов;
·
целевой подход к
формированию трансфертов;
·
обусловленность
получения трансфертов регионами определенными требованиями.
Пока можно сказать, что
конкретные подходы к обеспечению обусловленности трансфертов еще не
разработаны. Возможно, что они должны строиться дифференцированно для отдельных
регионов или групп регионов.
В июле 1998 г. был принят
Бюджетный кодекс, а в августе правительство Кириенко одобрило Концепцию
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999—2001 годы.
Этими документами были разграничены расходные и доходные полномочия
федерального и региональных бюджетов, определен состав федеральных,
региональных и местных налогов. Федеральными считаются налоги, принимаемые
федеральным законодательством. В то же время доля от федеральных налогов (НДС, налог
на прибыль, подоходный налог с физических лиц и др.) может поступать в другие
виды бюджетов.
Концепция декларировала
переход к нормативному методу распределения трансфертов и определяла задания по
разработке нормативов. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов
федерации должны были полностью оцениваться нормативным методом. Однако в
концепции был компромисс между разными подходами, а ее идеология предполагала
выполнение еще многих работ, прежде чем правила бюджетного федерализма обретут необходимые
законченность и прозрачность.
Со сменой политического
руководства в 2000 г. вопросы бюджетного федерализма стали решаться во многом
иначе, прежде всего потому, что безусловная легитимность нового президента и
его решимость ввести в приемлемые рамки своеволие губернаторов резко усилили
позиции федерального центра и позволили сломить сопротивление введению
достаточно жестких и единых правил. В итоге концепция реформирования
межбюджетных отношений 1998 г., основанная на нормативном подходе, в 1999—2000
гг. была реализована с определенными модификациями.
В мае 2001 г.
Правительство одобрило Программу развития межбюджетных отношений до 2005 года.
Ключевой проблемой действующей системы являются несоответствия между
распределением бюджетных ресурсов, полномочиями и ответственностью. При этом
следует иметь в виду особенность российского федерализма, носящего
конституционно-договорной характер. Существует практика заключения договоров о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти
и субъектами Федерации.
Научившись делить
финансовые ресурсы, но, не распределив полномочия, нельзя добиться
сбалансированности территориальных бюджетов и эффективного управления
региональными финансами. Иными словами, если раньше речь шла о межбюджетных
отношениях (о финансовых потоках между бюджетами), то в новой Программе - о
содержании бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношениях властей разных уровней
по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности.
Стратегия Программы основана на очевидном тезисе: реальная ответственность
неотделима от реальных прав.
Это предполагает
существенное расширение законодательно установленных налоговых и бюджетных
полномочий, региональных и местных органов власти с одновременным повышением их
ответственности за использование полномочий за полученные результаты.
Позитивные шаги в
совершенствовании межбюджетных отношений были намечены в концепции
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг.
Концепция предусматривала переход к новому способу распределения трансфертов
Фонда финансовой поддержки регионам. Этот основной канал распределения
финансовой помощи стал намного более прозрачным и объективным. Так источником
фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Саратовской области
(454,6 млн. руб.) в 2000 г. являлись отчисления от общего объема доходов
областного бюджета в размере 13%. Однако нововведения положительных результатов
не дали.
Несмотря на то, что
выпадающие доходы субъектов Федерации в связи с централизацией НДС в
федеральном бюджете возмещаются в целом по регионам путем перераспределения
через созданный в федеральном бюджете Фонд компенсаций, не всем из них они
восполняются в полной мере. В частности это касается консолидированного бюджета
Саратовской области, в доходах которого эти средства в 2001 г. составили 7,6%,
в то время как поступления по НДС за 1999-2000 гг. давали порядка 11%. Сократилась
и доля трансфертов, перечисляемых этому региону из федерального бюджета, с 12%
в 1999 г. до 8,8% в 2001 г.[20]
Таким образом, изменения
в межбюджетных отношениях лишь усугубили проблему увеличения количества
дотационных территорий, а также возрастающей дифференциации регионов по
налоговому потенциалу и среднедушевой бюджетной обеспеченности.
По итогам первого
полугодия 2001 г. около 50% доходов консолидированного бюджета Саратовской
области сформированы за счет отчислений по федеральным регулирующим налогам,
еще 15% - за счет средств финансовой помощи из федерального бюджета. Доходы
муниципальных образований области на 56% состоят из регулирующих налогов, в том
числе федеральных – 47,3% и региональных – 8,4%.[21]
Существующая структура собственных налоговых доходов консолидированного бюджета
Саратовской области не в состоянии обеспечить бюджетные потребности области.
При уровне собственных доходов в 30-45% дальнейшая централизация налогов на
федеральном уровне может окончательно подорвать финансовую базу региональных и
местных бюджетов.
Имеет место вопрос о
повышение уровня централизации бюджетной системы на основании необходимости
выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и взятия на федеральный бюджет
так называемых федеральных мандатов (т.е. расходных решений федеральных
органов), исполнение которых в значительной степени возлагалось на региональные
и местные бюджеты. Так, бюджет 2000 г. был утвержден с соотношением
федерального и регионального бюджетов 70:30, тогда как ранее оно было 50:50, а
фактическое исполнение всегда шло в пользу регионов. На протесты губернаторов
Минфин отвечал, что реально, с учетом трансфертов, отношение получится 53:47.
Более всего пострадали при этом органы местного самоуправления. Изменение
пропорций в консолидированном бюджете отражало изменение баланса политических
сил.
Следует отметить и
постепенное смещение акцента в бюджетной системе России, который предполагает
переход с практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной
системы к принципу «один налог – один бюджет». Однако главной проблемой
движения по последнему принципу в России будет проблема достаточности налоговой
базы для формирования региональных и местных бюджетов, хотя бы на минимальном
уровне.
Самые крупные налоговые
базы относятся к федеральным регулирующим налогам. Налоговый потенциал,
например, Саратовской области в 2000 г. формировался за счет контингента по НДС
(31,2% к налоговой базе области), налогу на прибыль (22%) и подоходному налогу
с граждан (13,5%). Оставленные в ведении региональных и местных бюджетов налоги
имеют контингенты, несопоставимые с перечисленными выше. Так, налог на
имущество физических лиц составляет 0,2% к налоговому потенциалу; налог с
продаж – 3,2%, налог на совокупный доход – 1,5%, налог на имущество предприятий
– 7%.[22] Естественно, что
поступления от этих налогов в бюджет составляют относительно небольшую
величину.
Поэтому необходимо
закрепление некоторой части налоговых источников полностью, а совместных через
постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки за региональными и
местными органами власти. В случае же их недостаточности для покрытия
минимально-необходимых потребностей, использовать межбюджетное регулирование
путем установления временных нормативов отчисления от регулирующих налогов, и в
последнюю очередь – посредством перечисления из бюджетов вышестоящего уровня.
Таким образом,
планируется постепенный переход к американской системе, что, видимо, верно.
Глава 2. Принципы
бюджетного федерализма
2.1 Основы
межбюджетных отношений
В 1990-х – начале 2000 г.
В бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные
реформы. Основными федеральными законами, определяющими границы и возможности
бюджетной политики, стали Налоговый кодекс РФ (действует с 1999 г.) и система
налоговых законов. Они определяют нормативную основу доходной части бюджетов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, действующий с 2000 г., регулирует доходы
и расходы всей бюджетной системы, определяет порядок рассмотрения проекта
закона о бюджете и его утверждении для федерального бюджета. Для бюджета
субъекта Российской Федерации такой порядок определяется законом субъекта
Российской Федерации (ст. 187 БК РФ). Так, например, в Санкт-Петербурге
регулирует бюджетный процесс закон «Об основах бюджетного процесса в
Санкт-Петербурге», который был принят в 1996 г.[23]
С началом рыночных реформ бюджетная система претерпела коренные изменения. Функционирование
бюджетной системы Российской Федерации основано на следующих основополагающих
принципах: 1) единство бюджетной системы; 2) разграничение доходов и расходов
между уровнями бюджетной системы; 3) самостоятельность бюджетов разных уровней;
4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных
внебюджетных фондов; 5) сбалансированность бюджета; 6) эффективность и
экономность использования бюджетных средств; 7) общее покрытие расходов
бюджета; 8) гласность; 9) достоверность бюджета; 10) адресность и целевой
характер использования бюджетных средств.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19
|