ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

нормы республиканских Конституций. Например, положения об особом порядке

введения в действие федеральных законов, об их ратификации и

приостановлении на территориях субъектов Федерации.

В Конституции Якутии (ст. 41) также закрепляется право приостановления

субъектами РФ в одностороннем порядке правовых актов Федерации, если они

противоречат Федеративному договору, Конституции или законам субъекта.

В Республике Якутия законы РФ, принятые по вопросам, отнесенным к

совместному ведению, вступают в силу после ратификации их Палатой

Представителей Государственного Собрания Республики (ст. 41 Конституции

Якутии).

Итак, многие регионы предпочитают ориентироваться на положения

Федеративного договора и двухсторонних договоров, а не Конституции РФ.

Поэтому необходимо выяснение действия федеральных законов на территории

таких субъектов Федерации при расхождении их положений с нормами договоров.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 1 и ч. 2 ст. 76) установила

верховенство федеральных конституционных и федеральных законов по предметам

ведения Российской Федерации и по предметам ведения РФ в рамках совместного

ведения РФ и субъектов Федерации на всей территории Российской Федерации.

Однако, этот принцип не учтен в ст. 11 Конституции при решении вопроса о

разграничении компетенции между органами государственной власти субъектов

РФ и органов государственной власти Федерации.

Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации”[96] (далее – ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов

ведения”) четко устанавливает верховенство Конституции и федеральных

законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам

совместного ведения, в случае несоответствия им положений договоров (ст.

4).

Однако, договорная практика, складывающаяся до принятия закона, по-

разному отражала соотношение между федеральным законом и договором, что в

последующем отражалась в законодательстве субъектов Федерации.

Наибольший отход от федеральной Конституции, который объясняется

политическими причинами, характерен для договоров, заключенных в 1994–1995

годах. Начиная с 1996 года, в договорах не наблюдается резких противоречий

с федеральной Конституцией, хотя и имеются расхождения. И именно в ранее

заключенных договорах приоритет отдается договорам, а не федеральным

законам (например, договоры с Татарстаном[97], Башкортостаном[98] и др.). В

заключенных позже двухсторонних договорах признается более высокая

юридическая сила федерального законодательства (договоры с Бурятией[99],

Иркутской областью[100] и др.).

Ряд договоров устанавливают приоритет действия их норм над правовыми

актами федеральных органов исполнительной власти (например, Договоры с

органами государственной власти Тверской области[101] (ст. 7), Сахалинской

области[102] (ст. 7, 10), Омской области[103] и др.).

В Договоре с органами власти Свердловской области[104] устанавливается

неприменение федеральных подзаконных актов на территории области до

вынесения решения судом. Таким образом, устанавливается примат норм

договоров над нормами федеральных нормативных актов.

Для формирования целостной системы законодательства в случаях

договорного регулирования необходимо строго соблюдать установленное

Конституцией РФ разграничение предметов ведения. К тому же Конституция не

предусматривает возможности передачи полномочий федеральных законодательных

органов законодательным органам субъектов Федерации.

В ст. 3 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”

установлено, что договоры не могут перераспределять установленные

Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного

ведения Федерации и субъектов.

К сожалению, договорная практика часто шла другим путем.

Так, не допустимой является передача предметов исключительного ведения

Федерации в ведение отдельных субъектов Федерации (в частности п. 11 ст. 3

Договора с Башкортостаном), либо отнесение их к совместному велению

субъектов договорных отношений (п. “м” ст. 2 Договора с Тверской областью).

Любые договоры, которые относят вопросы ст. 71 к компетенции субъектов

Федерации противоречат Конституции РФ, так как они заключаются не на

основании федеральных законов о передаче конкретным субъектам конкретных

полномочий.

ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” указывает,

что предметом договоров может быть конкретизация предметов ведения и

полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 17).

Предметы совместного ведения могут конкретизироваться с учетом

политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных

особенностей регионов (ст. 14).

В договорах иногда указывается перечень вопросов исключительного

ведения субъектов, хотя согласно ст.73 Конституции он является открытым.

Большое значение на формирование двухуровневой системы

законодательства оказывают соглашения между федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Конституции РФ предусматривает лишь заключение соглашений по передаче

осуществления части полномочий между исполнительными органами (ст. 78). ФЗ

“О принципах и порядке разграничения предметов ведения” как и Конституция

РФ, не предусматривают заключение соглашений о разграничении полномочий

между органами исполнительной власти.

Сложная ситуация сложилась в формировании законодательства на уровне

субъектов Федерации, включающих в себя автономные образования. Согласно п.

4 ст. 66 Конституции РФ в “сложносоставных” субъектах Федерации отношения

между автономными округами и краями, областями, в которые они входят, могут

регулироваться федеральным законом и договором между органами

государственной власти автономного округа и органами государственной власти

края, области.

Закон “Об основах отношений края или области с входящими в их состав

автономными округами” принятый Государственной Думой 13 июня 1997 г. был

отклонён Президентом 21 июля 1997 г. Но договоры между органами

государственной власти автономного округа и органами государственной власти

края, области уже заключаются.

Конституционный Суд РФ фактически высказал позицию о том, что

нормативные правовые акты автономных образований при условии правильного

разграничения полномочий не должны противоречить нормативным правовым актам

края (области)[105]. В этом случае возникает проблема осуществления

равноправия субъектов Федерации. По этому поводу Суд пояснил, что

“вхождение” автономного округа в состав иных субъектов Федерации, не

умаляет его статуса как равноправного субъекта Федерации, так как он вправе

распоряжаться самостоятельно объёмом полномочий, предоставленных ему

Конституцией. В то же время Конституционный Суд подчеркнул такой аспект

равноправия субъектов Федерации как их равноправие между собой во

взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Создание единой системы законодательства требует, чтобы

законодательство всех субъектов РФ формировалось на основании единых

принципов. Предметы ведения и полномочия закреплены Конституцией и

договорному переделу не подлежат.

Договорная практика приводит к повышению правового и социально-

экономического статуса отдельных субъектов Федерации, нарушая

провозглашенный в Конституции принцип равноправия субъектов Федерации.

Поэтому при заключении договоров необходимо соблюдать принцип приоритета

федерального законодательства над нормами договоров, а также заложенный в

ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” принцип

недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации

(ст. 3).

Для того, чтобы положения договоров не противоречили федеральному

законодательству, необходимо усилить контроль над процессом их заключения.

На наш взгляд, ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”

урегулировал далеко не все вопросы. К примеру, неясно, будет ли подписан

договор при отрицательном заключении Совета Федерации? Следует

зафиксировать обязательность учета мнения Совета Федерации Президентом.

Закон не включил предложения депутатов об утверждении договоров законом, а

также обязательность переутверждения в Совете Федерации уже подписанных

договоров.

В законе необходимо было указать, кто обладает полномочиями по

подписанию договоров и соглашений, каков статус и функции уполномоченного.

В законе следовало определить источник официального опубликования

договоров. Можно было установить требование регистрации Министерством

юстиции РФ всех договоров и соглашений.

Итак, двухсторонние договоры не должны противоречить федеральному

законодательству. Федеральное законодательство имеет верховенство на всей

территории Российской Федерации, в том числе и в субъектах Федерации,

заключивших двусторонние договоры.

Вместе с тем федеративная структура законодательства зависит от круга

полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства, поэтому положение

о верховенстве федерального законодательства нуждается в уточнении.

На территории субъекта Федерации действуют федеральные законы и законы

субъектов Федерации. Из смысла Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что

федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по

предметам ведения собственно федерации и по вопросам, регулируемым

Федерацией в рамках совместного ведения. Законы субъектов Федерации,

принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую

силу с федеральными законами.

Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно,

когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя.

В этом случае возникают юридические коллизии. Правом окончательного их

разрешения обладает суд.

Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для

собственного правового регулирования. Поэтому они часто “внедряются” в

сферу полномочий Федерации, либо просто “дублируют” федеральные акты.

М.С. Саликов в своей работе выделяет предметы ведения и полномочия

субъектов Федерации. Он пишет, что отсутствие в Конституции собственно

перечня предметов ведения субъектов Федерации не означает, что Основной

Закон не предусматривает их отдельных правомочий, часть из которых можно

рассматривать в качестве федеральных гарантий. Так, ст. 5 Конституции

устанавливает равноправие всех субъектов, называет принципы федеративного

устройства, предусматривает право субъектов принимать собственные

конституции (уставы) и законодательство. Ч. 2 ст. 11 и ст. 77 закрепляет

право субъектов самостоятельно устанавливать систему органов

государственной власти; ч. 3 ст. 11 – конституционно-договорные основы

разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее

субъектами; ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76 – осуществление собственного

правового регулирования вне пределов федерального и совместного ведения;

ст. 68 – право на установление государственных языков; ч. 6 ст. 76 –

превалирование региональных правовых актов, принятых по предметам ведения

субъектов Федерации, над федеральными; ч. 2 и 3 ст. 77 – взаимное

делегирование полномочий; ч. 2 ст. 95 – представительство субъектов в

Совете Федерации; ст. 125 – обращение в Конституционный Суд Федерации с

различными запросами; ч. 3 ст. 129 – согласование вопроса о назначении

прокурора субъекта Федерации; ст. 136 – одобрение поправок к главам с 3 по

8 федеральной Конституции; ч. 2 ст. 137 - изменение собственного

наименования и др.[106].

Анализ Основных Законов российских регионов, закрепляющих собственную

компетенцию, позволяет выделить ряд типичных предметов ведения и полномочий

субъектов Федерации. К ним, в частности, относятся:

1. Учредительные: принятие конституции или устава, внесение в них

изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; территория и

административно-территориальное устройство; установление системы

органов государственной власти, порядка их организации и

деятельности; законодательное обеспечение организации местного

самоуправления.

2. Законодательные и правоохранительные: принятие и изменение законов,

контроль за их соблюдением.

3. Социально-экономические: собственность субъектов и управление ею;

принятие и утверждение программ в области экономического,

экологического, социального, культурного и национального развития

субъектов; региональный бюджет; региональные внебюджетные фонды;

региональные налоги и сборы;

4. Международные и внешнеэкономические: международные и

внешнеэкономические связи субъектов[107].

Вместе с тем, по замечанию отдельных авторов, в Конституции РФ

практически все мыслимые предметы регулирования находятся, как минимум, в

совместном ведении Федерации и субъектов РФ, а закрепление в ст. 73

Конституции остаточной компетенции субъектов РФ, дает возможность

расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительного

ведения[108].

Может ли осуществляться разграничение предметов совместного ведения и

полномочий федеральными законами? Такой вопрос поставило Правительство

Республики Карелия перед Конституционным Судом в обращении по

конституционности положений Лесного кодекса, основываясь на ч. 3 ст. 11

Конституции РФ, в соответствие с которой разграничение предметов ведения и

полномочий определяется Конституцией, Федеративным и иными двухсторонними

договорами.

Из правовой позиции Конституционного Суда в постановлении от 9 января

1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ[109]

следует подтверждение конституционного порядка разграничения предметов

ведения и права федерального законодателя определения и разграничения

полномочий в рамках определенного предмета совместного ведения.

В ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” прямо

указывается, что по вопросам, указанным в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ,

принимаются федеральные законы, определяющие основы правового

регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными

органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, а

также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных

органов государственной власти (ч. 1 ст. 12).

И.А. Умнова обращает внимание на то что, если строго следовать логике

ст. 76, то принятие других актов, кроме федеральных законов, по предметам

совместного ведения в Конституции не предусматривается[110]. Однако, такая

возможность закрепляется в принимаемых федеральных законах. Конституционный

Суд в указанном выше постановлении пояснил, что издание не только законов,

но и иных нормативных актов по предметам совместного ведения не

противоречит ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ. Свою позицию Конституционный Суд

подтвердил также в постановлении по делу о толковании статей 71 (пункт

“г”), 78 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации[111].

И.А. Умнова предлагает три возможных варианта установления пределов

законодательного регулирования Федерации. Основной способ выражается в

разграничении компетенции федеральных органов государственной власти и

органов государственной власти субъектов РФ, а иногда и органов местного

самоуправления. Второй способ состоит в установлении принципов

законодательного регулирования. Третий способ заключается в сочетании двух

первых с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизация

принципов и т.д.)[112].

В практике возник также вопрос: могут ли субъекты Федерации

осуществлять опережающее правотворчество, по предметам совместного ведения.

Это право содержалось в Федеративном Договоре,[113] Конституция РФ не дает

ясного ответа.

Конституционный Суд в ряде своих решений указал, что отсутствие

федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует

субъектам Федерации принимать собственные правовые акты с последующим

приведением их в соответствие с принятым федеральным законодательством, это

следует из смысла ч. 5 ст. 76[114].

Принятие ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”

сняло данную проблему. Часть 2 ст. 12 закона закрепила позицию

Конституционного Суда.

Формирование целостной системы законодательства требует учета позиций

субъектов Федерации в процессе принятия федеральных законов по предметам

совместного ведения. В принятом федеральном законе (ст. 13) отражен особый

порядок рассмотрения таких законопроектов по предметам совместного ведения.

Следует согласиться с предложением о том, что в субъектах Федерации

нужно установить специальные правила рассмотрения федеральных

законопроектов, например обязательность обсуждения подготовленного

заключения на проект в законодательном органе[115].

Актуальным считаем предложение о том, чтобы в федеральном законе был

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10