ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

толкование некоторых положений этого законодательства приводит к мысли, что

федеральный законодатель рассматривает законодательство субъекта Российской

Федерации как системное образование. Такой вывод, по справедливому

замечанию Ф.М. Раянова, непосредственно вытекает из ч. 2 ст. 5 Конституции

Российской Федерации, где сказано, что “Республика (государство) имеют свою

конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения,

автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство”.

По его мнению, понятие “законодательство”, употребляемое в сочетании со

словами “своё”, можно трактовать как систему законодательства субъектов

Российской Федерации[65].

Субъекты Федерации, воспользовавшись предоставляемыми правами,

окунулись в мощную лавину правотворчества. В некоторых субъектах РФ

собственное законодательство практически сформировано, в других - еще в

процессе становления.

Исследование федеративной структуры законодательства предполагает

выяснение характера связей между федеральными и региональными правовыми

актами.

В процессе правотворчества субъектов Федерации часто возникают

коллизии между принимаемыми ими правовыми актами и правовыми актами

Федерации. Российское законодательство, с точки зрения его федеративной

структуры, носит противоречивый характер. Пункт “а” ст. 72 Конституции РФ

относит обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ федеральному

законодательству к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов.

Самый простой способ разрешения возникающих коллизий между

федеральными и региональными правовыми актами возможен в случае их принятия

в пределах предметов ведения, предусмотренных ст.ст. 71–73 Конституции РФ,

на основе сравнения юридической силы:

. закону РФ отдается приоритет перед нормативными правовыми актами

субъекта РФ;

. закону субъектов Федерации принадлежит приоритет перед нормативными

актами органов исполнительной власти РФ;

. указу Президента или постановлению Правительства РФ отдается

приоритет перед актами органов исполнительной власти субъектов РФ;

. постановлению Правительства субъектов Федерации отдается приоритет

перед актами федеральных министерств и других центральных органов

федеральной исполнительной власти[66].

В практике возникает множество вопросов, так как положения ст. 71–73

Конституции РФ далеки от совершенства. Система конституционных норм не дает

ответ на вопрос о принципах соотношения федерального законодательства и

законодательства субъектов Федерации. Федеральный законодатель часто

отступает от духа и буквы Конституции. Действия Президента и Правительства

ставят еще больше вопросов.

Федеративное устройство государства наложило отпечаток на

использование такого вида кодификационного закона как Основы

законодательства. Современная Конституция РФ не предусматривает принятие

правовых актов в форме Основ. Регулирование общественных отношений Основами

законодательства предусматривалось Федеративным договором[67].

Согласно ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения между

Федерацией и ее субъектами осуществляется, в том числе на основании

Федеративного договора. В соответствии с “Заключительными и переходными

положениями” Конституции РФ в случае несоответствия положений Федеративного

договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ. Однако,

принятие Основ законодательства, на наш взгляд, не противоречит Конституции

России, так как в ней не решается вопрос о видах кодифицированных правовых

актов.

Вместе с тем законодатель, видимо, хочет отказаться от использования

Основ законодательства. С 1993 года законы в форме Основ законодательства

не принимаются. По вопросам совместного ведения принимаются кодексы и

федеральные законы. Однако С.В. Полениной справедливо замечено, что

правомерность замены основ кодексами, с точки зрения принципов

разграничения сферы ведения между Федерацией и ее субъектами, закрепленных

в ст. 76 Конституции, достаточно дискуссионна[68].

Отдельные Основы законодательства продолжают действовать, поэтому

рассмотрим их особенности. Их принятие возможно по предметам совместного

ведения. Основы законодательства являются высшим по юридической силе актом

в определенной отрасли.

В Основах законодательства возможна конкретизация в разграничении

компетенции между органами государственной власти Федерации и органами

власти субъектов РФ. До принятия собственных актов субъекты Федерации при

регулировании общественных отношений должны руководствоваться Основами

законодательства.

В составе действующего законодательства можно выделить такие виды

федеральных законов как “основы”, “общие принципы” (например, ФЗ “Об

основах государственной службы Российской Федерации” и др.)[69]. Они весьма

близки к Основам законодательства, к тому же они принимаются по предметам

совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Одной из главных причин противоречий в федеративной структуре

законодательства являются заключаемые двухсторонние договоры между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденцию

децентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объем

полномочий для субъектов Федерации. Положения договоров предопределяют

содержание законодательства субъектов Федерации. Поэтому при выяснении

соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству

возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального

законодательства.

Отсутствие четких представлений о соотношении федерального

законодательства и законодательства субъектов Федерации объясняется, во

многом, разнообразием взглядов на характер и природу российского

федерализма, степень самостоятельности субъектов Федерации. Следовательно,

изучение федеративной структуры законодательства неотделимо от общего

анализа современного российского федерализма.

Отечественные ученые активно занимаются изучением проблем федерализма,

в частности в России. Важным является вопрос о типологии федераций. В

юридической литературе типы федераций выделяются с позиции различных

критериев. В этой части работы рассмотрим особенности отечественного

федерализма. По данному вопросу в правовой науке нет единого мнения.

В юридической науке отсутствует единство взглядов по вопросу момента

начала формирования Федерации в России и, следовательно, типа Федерации в

зависимости от учреждающего ее акта. В зависимости от того, какой акт

является приоритетным в учреждении России, решается вопрос о верховенстве

Конституции или договоров в регулировании федеративных отношений.

Существуют разные подходы и к развернувшемуся после принятия

Конституции договорному процессу. В зависимости от данной позиции решается

вопрос о характере Федерации.

По мнению Ю.А. Тихомирова[70], И.А. Умновой[71], В.Е. Чиркина[72],

Россию можно охарактеризовать как конституционно-договорную Федерацию.

Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян[73], В.Н. Синюков[74], Д.Л.

Златопольский[75] считают Россию конституционной Федерацией и выступают

против практики заключения договоров, так как договоры разрушают Российскую

государственность, превращая ее в конфедерацию.

В частности, В.Н. Синюков пишет: “Практика как бывшего СССР, так и РФ

свидетельствует, что попытки изобрести некую новую модель федерации, никому

неизвестную в мире – конституционно-договорную – не увенчались успехом.

Эксперимент, проведённый по “живой” государственности, привёл либо к смерти

(СССР), либо коматозному состоянию (РФ) конституционного организма.

Конституционно-договорные гибриды в силу своей двусмысленности долго не

живут, что создаёт состояние переходности государственного устройства и

всей Конституции либо к полностью договорной конфедерации, либо к

восстановлению федерации с обычными автономными субъектами, которая не

знает, кроме Конституции, никаких параллельных учредительных актов”[76].

На наш взгляд, Россия является конституционно-договорной федерацией,

образованной путём децентрализации полномочий федеральной властью, с

асимметричным статусом субъектов.

Договоры представляют собой необходимую особенность становления

российского федерализма, так как позволяют учесть специфические интересы

отдельно взятого региона, но они не должны противоречить Конституции РФ.

Считаем так же, что в Конституции РФ закреплена модель симметричной

федерации, однако асимметричный характер России придаёт заключение

договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

В.Е. Чиркин[77], И.А. Умнова[78] и другие учёные отрицают возможность

существования двух суверенитетов в одном государстве.

Вопросы суверенитета субъектов Федерации рассматривались

Конституционным Судом РФ[79]. Правовая позиция Конституционного Суда

заключается в том, что государственным суверенитетом ни республики в

составе РФ, ни иные субъекты РФ обладать не могут, даже при условии, если

бы их суверенитет признавался ограниченным. Конституция РФ не допускает

какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо

многонационального народа России, и, следовательно не предполагает какого-

либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской

Федерации. Слово “государства” при характеристике республик в ч. 2 ст. 5

Конституции РФ отражает лишь особенности их конституционно-правового

статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного

характера. Неконституционными признаются положения о договорном характере

статуса субъектов Федерации.

Несмотря на указание Конституционного Суда о неконституционности в

этой части положений республиканских Конституций, анализ двухсторонних

договоров и региональных правовых актов показал, что в некоторых из них

признается суверенитет республик. В частности, ст. 61 Конституции

Татарстана объявляет его государством, ассоциированным с Россией[80]. Тем

самым отрицается конституционное положение о Татарстане как республике,

входящей в состав Российской Федерации. Ст. 1 Договора России и

Башкортостана закрепляет, что Башкортостан является суверенным государством

в составе Российской Федерации[81]. Этот же принцип закрепляется в

Конституциях Башкортостана[82], Якутии[83] и др.

На признании суверенитета республик в составе РФ основывается позиция

о делегированном характере Федерации. Аспект делегирования нашел отражение

и в законодательстве республик. Так, ст. 39 Конституции Якутии

устанавливает положение о добровольной передаче республикой на основе

Федеративного договора части принадлежащих ей суверенных прав на

определенный срок в ведение федеральных органов власти Российской

Федерации. Подобные нормы содержатся в Конституциях Татарстана,

Башкортостана и др. Конституция же Российской Федерации предусматривает

делегирование полномочий лишь между органами исполнительной власти

Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 78).

Таким образом, обозначенный в Конституции принцип единого и неделимого

государственного суверенитета отрицается законодательством отдельных

регионов, а также некоторыми двухсторонними договорами. Представления о

Российской Федерации как Федерации договорной приводят к разрушению

целостности единого правового пространства. Законодательство субъектов

Федерации, не признавая суверенитета РФ, вторгается в компетенцию

федерального законодателя. Заключаемые двухсторонние договоры могут лишь

детализировать разграничение компетенции между органами власти разных

уровней, а не корректировать положения федеральной Конституции. Поэтому

нельзя подменять конституционное разграничение предметов ведения между

субъектами Федерации договорами между органами государственной власти.

Исследование вопроса о приоритете положений законодательства над

нормами договоров тесно связано с выяснением статуса субъектов Федерации в

отношениях друг с другом.

Конституционные нормы носят противоречивый характер. Так, в ч. 1 ст. 5

Конституции РФ, с одной стороны, закреплён принцип равноправия субъектов

Федерации, а с другой стороны, в ч. 2 ст. 5 устанавливается для республик

особый статус – государства. Ч. 2 ст. 68 допускает установление

республиками собственных государственных языков. Пункт “а” ст. 72

устанавливает необходимость соответствия федеральному законодательству

Конституций и законов республик, а в отношении других субъектов РФ – всех

нормативных правовых актов.

Противоречие в конституционных нормах привело в научной литературе к

различному пониманию термина “равноправие”. По мнению М.В. Золотарёвой,

равноправие следует понимать, как обладание равными правами. Следовательно,

положение Конституции РФ, о неравноправии субъектов Федерации, носит

противоречивый характер[84].

Другая позиция различает понятие “равноправие” и “обладание равными

правами”. И.А. Умнова считает, что конституционное равноправие субъектов

Федерации – это их формальное равенство в сфере разграничения предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами

государственной власти субъектов Федерации, равенство возможностей, но не

равенство приобретенных полномочий. “Обладание равными правами” означает

одинаковый объем прав и обязанностей[85]. Подобная позиция поддерживает

конституционный принцип о симметричном характере Российской Федерации.

Л.М. Карапетян,[86] В.Г. Вишняков[87] считают, что федерализм в

принципе не может быть асимметричным.

В науке существует точка зрения об асимметричности российского

федерализма. Объявленные равноправными субъекты Федерации на деле

различаются по государственно-правовому статусу, экономическому

потенциалу[88]. Приближение России к симметричной Федерации связывается с

постепенным переходом от национально-территориального принципа

федеративного устройства к территориальному[89]. Другие ученые

придерживаются позиции, что национально-территориальный принцип федерализма

отвечает специфике России[90].

На наш взгляд, асимметричный характер России придает заключение

двухсторонних договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

Вышеприведенная характеристика российского федерализма означает, что

нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение для определения

соотношения двух уровней законодательства. В ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15

Конституции Российской Федерации установлен принцип верховенства

федерального законодательства. Следовательно, Россия вправе требовать

признания своего законодательства на всей территории, что должно служить

формированию единой непротиворечивой системы законодательства, созданию

единого правового пространства. Поэтому правовые акты должны приниматься в

строгом соответствии с разграничением предметов ведения, определенном

Конституцией РФ.

На федеральном уровне решению этого вопроса уделяется значительное

внимание. Так, в целях координации с федеральным законодательством при

формировании системы регионального законодательства была сформирована

Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов

государственной власти и органов власти субъектов РФ при проведении

конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации[91].

Каким образом решается в законодательстве субъектов Федерации вопрос о

создании единого правового пространства? Проанализируем положения

республиканских конституций на предмет действия федеральных законов и

Конституции РФ на территории субъектов Федерации.

По мнению Г. Ермошина, можно выделить два подхода:

1. законодатель субъекта Федерации прямо декларирует

соподчиненность всего своего законодательства федеральному

законодательству на принципах, предусмотренных Конституцией РФ;

2. действие федеральных законов допускается по правилам,

установленным субъектом Федерации[92].

Необходимо выделить третий подход, так как в конституциях некоторых

республик, вообще, ничего не говорится о действии на их территории

федеральной Конституции и законов. Так, ст. 59 Конституции Татарстана

провозглашает, что законы республики обладают верховенством на всей ее

территории, если не противоречат международным обязательствам Татарстана.

Прямо декларируется соподчиненность федеральному законодательству в

Конституциях Республики Марий Эл[93] (ст.ст. 4, 7), Адыгеи[94] (ст. 6),

Республики Хакасия[95] (ст. 4).

Особенности в регулировании этого вопроса закреплены в Конституции

Башкортостана. В ст.ст. 126, 128 провозглашается, что Республика имеет

самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую регулирование всех

общественных отношений кроме тех, регулирование которых добровольно

передано Республикой по Договору в ведение Федерации. Обязательными на

территории Башкортостана являются законы, принятые по вопросам, переданным

Республикой в ведение России.

Нарушают принцип верховенства федерального законодательства и другие

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10