Основы и практика госуправления

федерации.

Глава 2. Федеральное Собрание .

Совет Федерации и Государственная Дума.

В конституции статьи определена структура Федерального Собрания как

двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила

значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим

преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с общим представительством

интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое

представительство коллективных

интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве -

субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем

важную роль, и

б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив

тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным

законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью членов

парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей

дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней,

однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними

палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает

основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную

Думу - как нижнюю

палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу,

который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это

выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения

Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству

законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные

полномочия (см. ст. 93, 102, 106).

Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов

Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами

- по одному от представительного и исполнительного органов государственной

власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская

Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178

членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения

долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления

групповых инициатив его членов (см. постановление Конституционного Суда

Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105

(ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции

Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-3).

Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает

исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу,

являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет

Министров) субъекта Российской Федерации. Данное положение Конституции само

по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При

толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных

положений. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ,

1995, N 50, ст. 4869) установил, что представителями субъектов Российской

Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного

(представительного) и глава исполнительного органов государственной

власти. Если законодательный орган субъекта Российской Федерации

двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется

совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует

поступать, если, например, в республике при наличии Президента

исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу. Нельзя

не отметить, что указанный закон оставляет без внимания некоторые

положения Конституции. Он по существу превращает Совет Федерации в орган,

действующий непостоянно, ибо члены его - высшие должностные лица субъектов

Российской Федерации и основное место работы у них находится именно там. В

то же

время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, а

следовательно, и Совет Федерации, является постоянно действующим органом.

Игнорирует закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела

второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о

Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место

второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом

созыве, а о первом составе Совета Федерации); законом же это исключается.

В упомянутом абзаце втором ч. 9 раздела второго сказано также, что

депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на

непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно

быть осуществление полномочий на постоянной основе.

23 января 1996 г. опубликован список членов Совета Федерации нового

состава, который будет теперь обновляться не целиком, а по мере замены на

своих должностях глав законодательных и исполнительных органов субъектов

Российской Федерации.

Установленный численный состав Государственной Думы - 450 депутатов

- образует общее число депутатов, исходя из которого Конституция

определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и

осуществления групповых инициатив ее депутатов (см. постановление

Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о

толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117

(ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-

3). Так, если согласно ч. 3 ст. 103 Конституции постановления

Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов от

общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450

депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано.

Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется

оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт

работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же

время его не следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для

парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия,

Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических

стран действует и пятилетний срок (Великобритания, Франция, Италия и др.).

Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к

изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют

отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и

антипатии избирателей. Не очень ясны границы во времени срока полномочий

Государственной Думы. Во всяком случае, ни в Конституции, ни в федеральных

законах они не определены.

Очевидно, что начало полномочий Государственной Думы как органа не

совпадает с началом полномочий ее депутатов. В соответствии с ч. 2 ст. 99

Конституции Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания,

если не созвана ранее Президентом Российской Федерации, и с этого момента,

согласно ч. 4 указанной статьи, прекращаются полномочия Государственной

Думы прежнего созыва и, следовательно, полномочия ее депутатов. А согласно

ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе

депутата Государственной Думы" от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74)

срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания

депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы

нового созыва, если не прекратился досрочно. Поэтому моментом начала

полномочий Государственной Думы нового созыва следует считать момент

начала ее работы, ибо до этого, не имея своей структуры (председателя,

комитетов и т.п.), она функционировать не может.

Получается, что в период между днем избрания Государственной Думы

нового созыва и днем ее первого заседания действуют полномочия и ее

депутатов, и депутатов

Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще может

проводить

свои заседания. Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы может

быть прерван ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст.

111 и ч. 3 и 4 ст. 117

Конституции. В связи с тем что референдум по принятию Конституции и первые

выборы в соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма

сложной политической обстановке, ч. 7 раздела второго Конституции

предусмотрела, что Государственная Дума (как и Совет Федерации) первого

созыва избираются сроком на два года. Ныне действующая Государственная

Дума избрана 19 декабря 1999 г. на полный - четырехлетний - срок.

Конституция говорит о порядке формирования Совета Федерации и о

порядке выборов депутатов Государственной Думы. Отсюда следует, что

формирование палат может осуществляться различными способами. Если в

отношении Государственной Думы способ формирования - выборы - прямо

предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение

законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией

условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта

Российской Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от

представительного и исполнительного органов государственной власти.

Представляется также, что при этом следует принять о внимание и положения

ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела второго Конституции. Федеральный закон "О

порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869) содержит

всего четыре статьи и предусматривает замещение мест в Совете Федерации по

должности главами законодательных (представительных) и главами

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации. Поскольку в настоящее время в значительной части субъектов

федерации исполнительная власть возглавляется назначенными Президентом

Российской Федерации губернаторами и

главами администраций, федеральный закон предусмотрел, что выборы глав

исполнительных органов государственной власти должны быть завершены не

позднее

декабря 1996 г.

Что касается порядка формирования Государственной Думы, то Конституция

не

устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными,

открытыми или

тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы. Все

это отдано на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов

можно вывести из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование

равных выборов - из принципа равноправия, записанного в ее ст. 19.

Принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном

голосовании, добровольного участия в выборах сформулированы с

соответствующей нормативной конкретизацией в Федеральном законе "Об

основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6

декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), а применительно к выборам в

Государственную Думу - в Федеральном законе "О выборах депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня

1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398). В этом последнем законе подробно

урегулирован порядок выборов депутатов Государственной Думы. В

соответствии с ним депутаты избираются по смешанной системе. Половина

депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной

системе относительного большинства, согласно которой избранными считаются

депутаты, получившие наибольшее число голосов по округу. Другая половина

депутатов избирается в федеральном избирательном округе, охватывающем всю

территорию Российской Федерации, по системе пропорционального

представительства,

согласно которой каждое избирательное объединение получает число

депутатских

мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за федеральный список

кандидатов этого объединения. При этом установлен заградительный пункт: в

распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу

участвуют только те избирательные объединения, за чьи федеральные списки

кандидатов подано не менее 5% голосов. Для признания выборов состоявшимися

необходимо участие в голосовании не менее 25% избирателей данного

избирательного округа.

Глава 3. Правительство Российской Федерации.

|Правительство Российской Федерации |

|Федеральные министерства |

|Государственные комитеты Российской Федерации |

|Федеральные комиссии России |

|Федеральные службы России |

|Российские агентства |

|Федеральные надзоры России |

|Иные федеральные органы исполнительной власти |

Природа и место Правительства Российской Федерации в системе органов

государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов

политической реформы и конституционных преобразований существенно

менялись. В силу Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями,

внесенными Законом от 27 октября 1989 г. - ВВС РСФСР, 1989, N 44, ст.

1303) Совет Министров РСФСР являлся высшим исполнительным и

распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным и

подотчетным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР.

Поскольку в компетенции данных высших представительных органов

государственной власти советского типа было осуществление не только

законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет

Министров был правомочен решать вопросы государственного управления,

отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в

компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

С введением поста Президента РСФСР на основе решений референдума 1991 г.

Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти,

возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный

Президенту Российской Федерации.

Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", принятый

22

декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14), урегулировал отношения в сфере

осуществления исполнительной власти в Российской Федерации с учетом того,

что Президент Российской Федерации был наделен полномочиями по руководству

деятельностью Совета Министров. При этом вопросы исполнительной власти

были

целиком сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того,

что

Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного

строя

разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в редакции Закона Российской

Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084).

Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института

исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение

имеют

положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно

осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с

Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием и судами

Российской Федерации (ст. 10 и 11 Конституции). В текст новой Конституции

не была включена формула прежней Конституции о подотчетности федерального

Правительства Президенту, поскольку

Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой

исполнительной власти. Вместе с тем следует отметить, что Конституция

наделила Президента широкими полномочиями по формированию Правительства,

направлению его деятельности.

Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов

Правительства, принимает решения о его отставке, утверждает структуру

федеральных органов исполнительной власти. Правительство действует на

основе указов Президента, и в случае противоречия актов Правительства

Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть

отменены Президентом Российской Федерации.

Анализ конституционных норм о полномочиях Президента и Правительства

позволяет

прийти к выводу о том, что многие из конституционных полномочий Президента

свидетельствуют о наличии у главы государства функций исполнительной

власти. К

их числу, в частности, относится руководство внешней политикой (п. "а" ст.

86),

право председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б" ст. 83) и

другие.

Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные полномочия по

определению

основных направлений внутренней и внешней политики государства,

осуществляет

исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы,

обусловленные

требованиями осуществления экономической и политической реформ и

обеспечения

социальных преобразований в обществе, в том числе и по вопросам,

находящимся в

силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства.

Объективная необходимость в согласовании действий Президента и

Правительства как

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8