Административные правоотношения

административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают

за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная

ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед

Президентом или Правительством Российской Федерации).

Что касается конкретной характеристики административно-правовых

отношений, то в этом вопросе нет единого мнения.

В юридической литературе фигурируют две основные концепции

административно-правовых отношений.

Исходные положения первой из них состоят в том, что названные

отношения:

1)возникают в процессе государственного управления;

2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного

управления;1

3) являются отношениями власти – подчинения и характеризуются юридическим

неравенством их сторон.

Эта концепция была внедрена тогда еще в советскую административно-

правовую литературу в двадцатых годах В. И. Кобалевским, который исходил из

традиционного для буржуазной науки деления права на публичное и частное.

Он писал: “В частном праве обе стороны юридического отношения между собой

юридически равны... Совершенно иначе обстоит вопрос в праве публичном... С

одной стороны, всегда выступают органы публичного управления, с другой –

граждане... Возлагая на активного субъекта осуществление функций

государственного управления, закон, естественно, отдает явное

предпочтение этому субъекту перед отдельными гражданами, действующими в их

личных интересах... Наиболее ярким отличием правового положения активного

субъекта, по сравнению с положением гражданина,

______________________

[1] В последние годы многие авторы допускают участие в качестве их

обязательных субъектов (вместо государственных) общественных органов,

наделенных государством властными полномочиями

является, несомненно, присущий ему, хотя и далеко не во всех случаях,

характер публичного властвования...

Правовыми формами, в которых выражается эта черта юридического

положения активного субъекта, служат односторонний характер исходящих от

него приказов и распоряжений, административное принуждение и особая

правовая защита исходящих от него требований”. Эта характеристика с

некоторыми изменениями была воспринята и позднее развита в работах многих

административистов и цивилистов.

Разделяя в основном ту же точку зрения, Ю. М. Козлов пишет:

«Советское административное право регулирует те общественные отношения,

которые складываются в процессе управления или осуществления управленческой

деятельности. Специфической особенностью отношений, регулируемых

административным правом, является юридическое неравенство сторон: один из

участников такого отношения подчинен другому... Административно-правовому

регулированию свойствен метод властных предписаний, метод властвования.

Соответственно отношения управленческого характера есть отношения власти и

подчинения... Для административно-правовых отношений характерен

обязательный субъект. Они не могут возникнуть без участия органа управления

или другого субъекта, наделенного юридически властными полномочиями”.[2]

В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции

возникла вторая концепция советских административно-правовых отношений. В

отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что

административно-правовые отношения:

1) возникают в сфере государственного управления;

2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в

любом их сочетании;

3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы:

отношения, в которых одна сторона подчинена другой (отношения власти и

подчинения), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу

(отношения равноправия).1

Рассмотрим названные концепции.

На первый взгляд расхождение по первому пункту не идет дальше

терминологии. Не случайно термины «в процессе» и «в сфере» некоторыми

авторами употребляются как синонимы.2 В действительности это не так. В

данном случае применения термина “процесс” имеется в виду деятельность

органов государственного управления, а это означает, что административно-

правовые отношения не могут возникнуть вне этого процесса, без участия

органа государственного управления. Термин “сфера” имеет более широкий

смысл, означающий, что административно-правовые отношения возникают не

только в процессе деятельности органов государственного управления, а во

всей области их административной правосубъектности.

Юридический характер приведенных норм не лишает их морального

содержания так же как всех других правовых норм, регулирующих организацию и

деятельность общественных организаций, – общественно-организаторского

характера. Нельзя противопоставлять эти их качества, они естественно

совмещаются и нисколько не противоречат друг другу. Регулирование

“общественно-организационных” отношений нормами права делает их и

правовыми, а так как они возникают в сфере управления, – административно-

правовыми.

Многие нормы права регулируют отношения между гражданами, возникающие в

сфере государственного и общественного управления. Для их

___________________

1.См., например: Административное право. Под ред. А. Е. Лунева. М.,

«Юридическая литература», 1970, стр.22.

2.См.: Г. И. Петров. Советские административно-правовые

отношения. Изд. ЛГУ, 1954, стр. 41-68.

возникновения, так же как для отношений между всеми другими субъектами

административного права, наличие государственно-властных полномочий у их

участников не обязательно.

Итак, возникновение административно-правовых отношений не лимитируется

участием в них органов государственного управления и общественных

организаций, наделенных государством властными полномочиями. Они возможны

между всеми субъектами административного права в любом их сочетании.

А.К. Юрченко пишет: “Сущность властности административных

правоотношений состоит в том, что решение вопроса о вынесении конкретного

административного акта, а, следовательно, и о возникновении

соответствующего ему административного правоотношения, осуществляется волей

одной стороны. Заинтересованность пенсионера в назначении ему пенсии,

абитуриента в принятии его в вуз, многодетной матери в назначении ей

пособия и т.д. – все это еще не свидетельствует о наделении

заинтересованной стороны правомочиями на принятие участия в вынесении

соответствующих решений. Принятие таких решений составляет компетенцию

только соответствующего органа государственного управления”.1

В критикуемых Л. К. Юрченко положениях вовсе не доказывается,

что заинтересованность гражданина в назначении ему пенсии или пособия, в

зачислении в высшее учебное заведение и т.д. свидетельствует о наделении

его правомочиями на участие в принятии решений по этим вопросам. В них

доказывается иное, а именно – что наряду с вертикальными административно-

правовыми отношениями между гражданами и органами государственного

управления могут быть отношения горизонтальные, в которых одна сторона не

подчиняется другой, что праву гражданина, например, на назначение

_______________________

[3] А. К. Юрченко. Разграничение административных и гражданских

правоотношений. Сб.: Проблемы гражданского и административного права. Изд.

ЛГУ, 1962, стр. 73,74.

пенсии или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует

обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина.

Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить

такое отношение, чего не имеет права сделать ни один орган управления.

Из определения правовых отношений как общественных отношений,

регулируемых нормами права вытекает, что правовые и фактические отношения

неотделимы друг от друга.

Фактические отношения приобретают юридическую форму в результате их

правового регулирования.

Нормами права регулируются многие, но далеко не все общественные

отношения. Предметом правового регулирования могут быть лишь те из них,

которые имеют волевой характер, ибо право способно воздействовать только на

сознание и волю людей.

Но не все волевые отношения регулируются правом, ибо одни из них не

нуждаются в нем, так как регулируются иными социальными нормами, другие

вообще невозможно урегулировать правом. “Правовым регулированием, – пишет

С. С. Алексеев, – охватываются лишь такие общественные отношения, которые в

данных социально-экономических условиях объективно требуют правового

регулирования”. Все это, в частности, относится и к управленческим

отношениям. Следовательно, отграничивая административные отношения от всех

иных правовых отношений, следует иметь в виду, что речь идет об

отграничении не всех управленческих отношений, а лишь тех, которые

регулируются правом.

За пределами этой классификации остаются те фактические управленческие

отношения, которые не могут быть урегулированы нормами права, а также те,

которые по тем или иным причинам не регулируются ими, хотя это и возможно

и необходимо.

Разграничение административных и иных правоотношений предполагает

единый общий критерий. Им может быть только характер регулируемых правом

общественных отношений, т. е. предмет правового регулирования. Он же служит

основанием разграничения отраслей права. Широкоизвестное мнение многих

ученых о том, что вторым, вспомогательным методом систематизации права

может служить метод правового регулирования,1 автор данной работы не

разделяет. Мнение Л. С. Явича о том, что «игнорирование метода

регулирования есть... известное игнорирование самой специфики правового

регулирования», на наш взгляд, неправильно.

Признание специфики правового регулирования вообще и соответствия

методов правового регулирования каждой из групп регулируемых правом

общественных отношений – далеко не одно и то же.

Наиболее тесно административное право, связано с государственным

(конституционным) правом. Это объясняется взаимной близостью, переплетением

многих административно-правовых и государственно - (конституционно-)

правовых отношений.

К государственно-правовым следует отнести общественные отношения,

возникающие в сфере организации и деятельности высших органов

государственной власти федерального и регионального уровней, а также

органов местного самоуправления.

В этом заключается специфика, отличающая их от всех других правовых, в

частности административных, отношений.

Своеобразно соотношение административных и финансовых правоотношений.

Общественные отношения, возникающие в области финансовой деятельности,

составляют специфическую часть

_____________________

[4] См.: например: О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский. Вопросы теории права. М.,

Юриздат, 1961, стр. 354.

государственно-правовых и административно-правовых отношений.

Соответственно этому нормы права, регулирующие эти общественные отношения,

выделяются в относительно самостоятельную отрасль права и в своей

совокупности составляют финансовое право.

П. Стайнов и А. Ангелов указывают, что «определяющим моментом

финансовых правоотношений является организующая роль органов

государственного управления, которая выражается, в частности, в форме

исполнительно-распорядительной деятельности... Однако при более тщательном

анализе, если строго придерживаться критерия предмета правового

регулирования, становится ясным, что финансовые правоотношения известным

образом обособлены и имеют свою специфику. Финансовые правоотношения

возникают в процессе осуществления государством специфической деятельности

в области финансовой системы с ее особыми задачами и целями. Это, таким

образом, особый круг общественных отношений, а именно отношений, которые

возникают в связи с деятельностью государства по накоплению, распределению

и расходованию денежных средств – финансов».

В. В. Бесчеревных определяет финансово-правовые отношения как

“общественные отношения в области собирания и распределения государством

денежных средств, в которых стороны выступают как носители прав и

обязанностей, установленных нормами финансового права”1. Однако общность и

различия административных и финансовых правоотношений выявлены им

недостаточно четко именно потому, что не учтена относительность

самостоятельности предмета этой отрасли права.

___________________

1. Финансовое право. Под ред. В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкин. М.,

«Юридическая литература», 1967, стр. 44. См. также: Финансовое право. Под

ред. Е. А. Ровинского. М., «Юридическая литература», 1971, стр. 46-49.

С большими трудностями связано отграничение административных отношений

от гражданских. Усилия ученых - юристов в этом вопросе до сих пор не

привели к единому мнению.

В процессе многих действий складываются административно-правовые

имущественные отношения между администрацией предприятия и администрацией

соответствующих медицинских, бытовых, учебных учреждений. К имущественным

административно-правовым отношениям, стороны которых не связаны

подчинением, относятся также отношения между работниками отдела

технического контроля и работниками цехов и отделов заводов, возникающие в

процессе контроля за качеством и комплектностью изготовляемой предприятием

продукции.

В системе административно-правовых отношений имеется много

неимущественных отношений, стороны которых не связаны подчинением.

Таким образом, ни имущественный характер, ни подчинения одной стороны

правоотношения другой не могут быть использованы для разграничения этих

отраслей права.

Полемизируя с С.С. Алексеевым, допускающим и отстаивающим возможность

совмещения имущественного и организационного характера общественных

отношений, С. Н. Братусь пишет: “Верно, что нельзя отрывать содержание

регулируемых правом общественных отношений от объекта этого регулирования.

Но дело в том, что те отношения, которые складываются на основе

имущественной обособленности их участников как субъектов непосредственной

хозяйственной деятельности, являются по самой своей природе, по своему

содержанию имущественными отношениями”.1

____________________

1. С. Н. Братусь. О разграничении гражданского и административного права. В

сб.: Проблемы гражданского и административного права. Изд. ЛГУ, 1962, стр.

47.

Защищая положение о равноправии сторон гражданско-правового отношения как

его специфическом признаке и признавая наличие этого признака в отношениях

между организацией, передающей здание, сооружение, предприятие

безвозмездно, по распоряжению вышестоящего государственного органа, и

организацией, принимающей это имущество, С. Н. Братусь отказывает в

признании этого отношения административно-правовым, так как при этой

передаче соблюдаются условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, и

возможные имущественные споры между передающей и принимающей организациями

при разноведомственной их подчиненности разрешаются арбитражем.1. Но этого

далеко не достаточно ни для отрицания административно-правового характера

этих отношений, ни для признания их гражданско-правовыми.

Условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, соблюдаются не только

гражданским, но и административным правом. Государственным арбитражем

защищаются не только гражданско-правовые отношения.

Обязанности передающей и принимающей организации корреспондируют не

только праву вышестоящего органа, как полагает С. Н. Братусь, но и их

собственным взаимным правам. Обязанность и право передающей организации

передать имущество корреспондируют праву и обязанности принимающей

организации принять передаваемое.

Однако если бы и удалось доказать гражданско-правовой характер этих

имущественных отношений, проблема разграничения гражданского и

административного права была бы не менее далека от ее разрешения. Дело в

том, что равноправие характерно также для многих неимущественных

административно-правовых отношений.

______________________

1..См.: О. А. Красавчиков. Гражданские организационно-правовые отношения.

«Советское государство и право», 1966, № 10.

Административные отношения отличаются и от трудовых отношений. Трудовое

право определяется как отрасль права, “регулирующая общественно-трудовые

отношения рабочих или служащих и некоторые другие отношения, связанные с

трудовыми отношениями рабочих и служащих”. 1

Многие общественные отношения, регулируемые административным и трудовым

правом, органически связаны между собой. Это отношения, возникающие в

процессе труда служащих аппарата государственного управления, а также

непосредственно связанные с ними отношения по материальному обеспечению

служащих в старости, в случае болезни, инвалидности и т. д., отношения по

надзору за охраной труда служащих и т.п.

Административные отношения отличаются от уголовных правоотношений.

Уголовными признаются «те общественные отношения, которые возникают

вследствие совершения наиболее общественно опасных посягательств на

охраняемые государством отношения. Эти общественные отношения приобретают в

результате их юридического регулирования вид уголовных правоотношений».

Уголовные правоотношения имеют много общего с отношениями, возникающими

Страницы: 1, 2, 3, 4