Административные правоотношения

вследствие совершения дисциплинарных и административных проступков,

наложение взысканий, за которые регулируются административным правом.

Общность этих двух видов общественных отношений выражается в том, что,

во-первых, они порождаются правонарушениями (преступлениями и проступками);

во-вторых, их целью является, зашита общества от правонарушений. Вместе с

тем между этими видами общественных отношений имеются различия, вытекающие

из особенностей

_________________

1. Трудовое право. Под ред. Н. Г. Александрова. М., «Юридическая

литература», 1966, стр. 18.

преступлений и проступков. Исходя из этих различий делятся и нормы права,

регулирующие указанные отношения.

Вопрос о различиях между преступлениями и проступками, относится к

спорным в юридической науке.

Границы между этой частью административного права и уголовным правом

подвижны, так как с изменением общественных условий отдельные, относящиеся

к проступкам действия и бездействия могут быть отнесены к преступлениям, и

наоборот, действия или бездействия, относящиеся к преступлениям, могут быть

отнесены к проступкам. Административное право управленческим характером

регулируемых им общественных отношений отличается также от уголовно-

процессуального и от гражданско-процессуального права.

Итак, административно-правовые отношения составляют специфическую часть

общественных отношений, а регулирующие их нормы в своей совокупности

образуют отрасль административного права.

Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов,

объекта и содержания правоотношения.

В содержании административного правоотношения различаются две стороны:

материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические

права и обязанности).

В юридической литературе существуют разные мнения по вопросу о том, что

является объектом правоотношения. Одна группа авторов в качестве

единственного объекта любого правового отношения признает действия,

поведение людей, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда

именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект

неимущественных отношений (действия, поведение людей). 1

_______________________________

1.Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Халфина Р.О.

Общее учение о правоотношении. М., 1974.

Представляется, что при анализе следует учитывать наличие

непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным

объектом административных правоотношений является волевое поведение

человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на

процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного

творчества.

Субъектом правонарушения является участник общественных

отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями.

Нормами административного права точно определяется, между какими субъектами

должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон.

Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением

прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее

определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной

власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими

нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным

адресатам организации, к примеру должны направлять статистические данные,

отчеты, справки.

Существующие в административно-правовых отношениях права и

интересы могут защищаться в судебном порядке, но такие случаи не

являются доминирующими. В основном же права участников таких отношений,

споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления,

который был (является) стороной административного правоотношения,

вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной

власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право

обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены

правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам

правоотношений.

В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания,

отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства

административного, дисциплинарного принуждения.1

Следует также подчеркнуть, что для гражданско-правовых

отношений характерна ответственность одной стороны перед другой.

Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон

административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований

административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны

не перед другой стороной правоотношения, а непосредственно перед

государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Именно

исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по

самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-

правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами

субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований

(например, дисциплинарная ответственность работника аппарата исполнительной

федеральной власти перед Президентом или Правительством Российской

Федерации).

_______________________________

1.Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.,

1955. Стр. 119-120; Петров Г.И. Советское административное право. Часть

общая. 1961. Стр. 85-86 и др.

2. Виды административных правоотношений.

Емкая характеристика административно-правовых отношений как

властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не

исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Присущий им элемент юридической властности выражается по-разному.

Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды

административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо и

непосредственно выражают присущую государственно-управленческой

деятельности властность, что такого рода правоотношения могут иногда

строиться и на началах равенства их участников. Наконец, известное, хотя и

далеко не всестороннее развитие получают административно-правовые отношения

договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих

основных или наиболее показательных проявлений, они могут включать в свой

состав различные варианты социальных связей, опосредствованных

административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать

также и то, что не все управленческие отношения оформляются

административным правом.

Тем не менее, ведущее значение сохраняют административно-правовые

отношения, которые непосредственно связаны с практическим осуществлением

соответствующими субъектами исполнительной власти управляющего или

упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. Это означает, что

главенствующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых

проявляются все основные особенности административно-правового

регулирования общественных отношений.

Если руководствоваться данными позициями, то можно первоначально

выделить следующие две группы административно-правовых отношений: а)

отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего

воздействия («субъект – объект»), в которой отчетливо, проявляется

властная природа государственно-управленческой деятельности. Это –

собственно властеотношения; б) отношения, складывающиеся за рамками

непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но

органически связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно-правовых отношений

характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые

прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью,

но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые

отношения, которые могут быть выражены формулой «команда – исполнение».

Это, прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями

механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и

подчиненными им по службе работниками административно-управленческого

аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и

гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и

т.п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание

акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере

государственного управления, но не имеют своим прямым назначением

непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект.

Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере

государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью

(например, отношения типа «субъект – объект») . Так, два министерства

могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки

совместного правового акта или согласования взаимных управленческих

вопросов и т.п. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для

создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Но они имеют

вспомогательное значение по сравнению с отношениями первой группы.

Фактически они как бы подготовляют последующее непосредственное управляющее

воздействие, т.е. служат организационно-правовой предпосылкой собственно

властеотношений.

Иногда выделяют субординационные и координационные административно-

правовые отношения. Суть первых ясна: они построены на авторитарности

(властности) юридических волеизъявлений субъекта управления.

Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы,

отсутствует. При этом делается отсылка к отношениям, например, между

несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы

приемлемым, если бы содержание координации (т.е. согласования) трактовалось

однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Координация

входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой

деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически-властными

проявлениями. Так, Правительство Российской Федерации координирует

деятельность администрации краев, областей, автономий, городов федерального

значения, направляет (т.е. координирует) работу республиканских

правительств. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме

правительственных актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений. Еще

один пример: Минприроды Российской Федерации координирует деятельность

министерств и ведомств по вопросам охраны окружающей природной среды,

причем принимаемые этим органом решения обязательны для иных

исполнительных органов Российской Федерации. Все это свидетельствует о том,

что координация имеет юридически-властный характер как во взаимоотношениях

между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, так и

между несоподчиненными исполнительными органами. Значит, по своей сути

координация также может быть субординационной. Поэтому классификация

административно-правовых отношений по признаку основных и неосновных,

деление их на субординационные и координационные в достаточной степени

условны. Так же надо учитывать, что в ряде случаев координация,

действительно, не только не связана с соподчиненностью, но и лишена

юридически-властного характера. Например, это имеет место в отношениях

между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями; в

подобных отношениях вместо координации властного типа осуществляется

деловое взаимодействие (сотрудничество).1

Наиболее значительный интерес представляет классификация

административно-правовых отношений по юридическому характеру

взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием,

поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются

вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени

выражают суть административно-правового регулирования и типичных для

государственно-управленческой деятельности субординационных связей между

субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют

властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что

свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых

отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в

буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной

стороны есть юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой

стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у ниже

стоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает

соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган

государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных

отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта

управления на тот ли иной объект, который далеко не во всех случаях ему

организационно подчинен.

Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государственного

управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период

постепенного перехода к рыночным отношениям, в

____________________

1.Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для

вузов.-М.: Издательство «Спарк», 1999г

условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления,

приобретают все больший объем оперативной самостоятельности. Но власть есть

власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-

правовых отношениях, не утрачивает своей юридически-властной природы.

Наоборот, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество

неизбежно приводит к серьезным кризисным ситуациям (например,

территориальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослабление

государственной дисциплины). В новых условиях государственное управление не

утрачивает своей властно-юридической природы, хотя механизм управляющего

воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких

вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного

планирования, обязательных поставок, устранение элементов чрезмерной

централизации). Тем не менее, управленческая вертикаль, находящая свое

выражение в административно-правовых отношениях, сохраняется в качестве

наиболее традиционной для них.

При характеристике административно-правовых отношений нельзя

ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как

практически проявления управленческой вертикальности многозначны.

Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить

несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем

своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в

частности свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида

урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений:

а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон, как ведущего

показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в

руках управляющей стороны, т.е. субъекта исполнительной власти, юридически-

властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли

управляемого, «управлять» таковым субъектом; б) неравенство сторон

логически предполагает подчинение одной стороны («объект управления»)

другой («субъект управления»). Отсюда – бытующая формула «власть –

подчинение», используемая, как правило, для характеристики административно-

правовых отношений именно вертикального типа; в) подчиненность

(соподчиненность) в административно-правовых отношениях далеко не во всех

случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или

негосударственное формирование (коммерческая структура и т.п.)

организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях

между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая

подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, центральные

органы исполнительной власти республик не подчинены непосредственно органам

исполнительной федеральной власти; предприятия и учреждения не подчинены

контрольно-надзорным службам и т.п. Тем не менее, неравенство в

отношениях между ними налицо; г) говоря о подчиненности, присущей

взаимоотношениям сторон в сфере государственного управления, необходимо

иметь в виду, прежде всего организационную подчиненность, как наиболее

характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между

вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными

органами и подведомственными им предприятиями, учреждениями; д.) многие

административно-правовые отношения вертикального типа возникают между

несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в

силу своей компетенции правомочна, издавать юридические акты, обязательные

для исполнения организационно неподчиненной ей другой стороной данного

Страницы: 1, 2, 3, 4