Дипломная работа: Совершенствование управления муниципальной собственностью

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. В настоящее время той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных образований. Муниципальные предприятия имеются у 40% муниципальных образований; муниципальные учреждения образования — у 72%; муниципальные учреждения здравоохранения — у 65%, муниципальные учреждения культуры и спорта — у 65%, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения — у 70% муниципальных образований. Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. В соответствии с приложением №3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.

В ряде субъектов Российской Федерации вопросы, связанные с формированием законодательной базы о муниципальной собственности, решены. В них приняты специальные законы о муниципальной собственности. Так, в Красноярском крае принят Закон от 26.09.96 г. «О порядке безвозмездной передачи объектов краевой государственной собственности в муниципальную и приема муниципальной собственности в краевую государственную». В Московской области принят Закон «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью Московской области».

Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны - государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом. Способами формирования муниципальной собственности являются те же способы, что предусмотрены действующим законодательством и для других субъектов гражданских прав, кроме тех способов, о которых говорилось выше плюс некоторые специфические для данного вида собственности способы. В качестве иллюстрации можно привести Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». В нем закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности:

1)  путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

2)  путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

3)  при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ и Московской области;

4)  при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

5)  при передаче объектов государственной собственности Московской области в муниципальную собственность в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;

6)  при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

7)  при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

8)  путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;

9)  по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Трактовка собственности как абсолютного права имела в научной литературе и другой аспект. Некоторые западные авторы, в частности, известные французские цивилисты Обри и Ро, утверждали, что собственность есть абсолютное господство лица над вещью, т.е. это отношение лица к вещи: «Вещные права являются теми, которые создают непосредственную и прямую связь между вещью и лицом» - писали они. Однако большинство юристов считали и считают до сих пор, что собственность представляет собой отношения между людьми, где праву собственника вещи противостоит обязанность всех и каждого воздерживаться от воздействия на вещь.

1.2 Система управления муниципальной собственностью

Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением.

Исследование мирового опыта муниципального управления показывает, что многообразие муниципальных систем обусловлено особенностями исторического, регионального и политического характера различных стран. Изучение этих особенностей является важным при анализе различных моделей управления собственностью на уровне местных образований с целью выбора наиболее приемлемых вариантов для создания разнообразных муниципальных систем в России.

Формирование и управление собственностью как муниципальным объектом на местном уровне дает представление о становлении и развитии необходимых составных элементов действующей в настоящий момент экономической категории «муниципальной собственности». Невозможно говорить о содержании и значимости норм самостоятельного функционирования муниципалитетов без глубинного исследования мирового опыта. Один из крупнейших американских исследователей проблем управления и регулирования муниципальными образованиями В.Остром отмечал, что человечество может учиться «развивать способности к самоуправлению двояко, на жестком опыте истории и на опыте друг друга». Для населения нашей страны это утверждение приобретает особый смысл, так как в развитии теории и практики управления муниципальной собственностью Россия утратила подобный исторический опыт на этапе социалистических преобразований. С возрождением муниципальной формы собственности важно изучить накопленный опыт России в дореволюционном периоде, а также этапы становления муниципальной собственности и развитие методов управления ею в других странах.

Одним из древнейших институтов управления муниципальной собственностью, выполняющих функцию регулирования отношений на уровне местного сообщества, стала политика примирительного общинного хозяйствования. Принципы этой политики сформировались и существовали наряду с религиозными, моральными и брачно-семейными нормами.

Возникновение общинного хозяйствования обусловлено потребностью общества в создании сбалансированных отношений на местном уровне, а также в определении норм организации и деятельности институтов управления муниципальным и местным хозяйством. Особенно распространенными субъектами управления общинным хозяйством в IХ-Х вв. были сельские общины. Главным органом управления в них было собрание старейшин двора, которое выступало в качестве института управления собственностью общин, и определяло нормы взаимоотношений ее членов. Однако развитие сельских общин — это только одно из направлений в развитии управления подобной собственностью.

В результате развития экономических связей и укрупнения территориальных образований в Х-ХI вв. начался процесс создания городов, повлекший за собой выделение муниципальной собственности, что предопределило формирование городского населения, а также института общественной собственности и необходимость владения, управления и распоряжения этой формой собственности. Предпосылкой к зарождению муниципальной собственности стали экономические процессы, связанные с разделением и кооперацией труда, а также урбанизацией, то есть повышением роли городов в развитии общества.

Обращение к историческому опыту управления муниципальными образованиями в большинстве европейских стран показывает, что основные принципы этого управления возникли на основе законодательных актов, то есть благодаря пожалованию «хартии вольностей». Например, Германии, в начале Х в., император Генрих V подписал указ, который содержал свод правил для жителей города Шпейера. В этой «хартии вольностей» были отражены все моменты по формированию отношений в данном городе: «Наши горожане свободны от всякой торговой пошлины, какая до сих пор взималась в городе, также ничего не будет взиматься с тех, кто привозит собственное имущество на собственных или арендованных кораблях». В истории того времени жестко прослеживается связь имущественной основы с религиозными убеждениями.

Принятие хартий сопровождалось религиозными клятвами, основанными на обязательствах соблюдать экономические, финансовые и правовые нормы города. Например, «хартия Лондона, пожалованная Генрихом I в 1129 г., навечно установила за горожанами право избирать должностных лиц города». В тот период времени Лондон назывался коммуной и управлялся мэром. Данная хартия содержала положение об освобождении жителей города и их собственности от дорожных сборов, пошлин за проезд, а также от всех прочих сборов в пользу государства во всей Англии и в морских портах. Горожане получили право выбирать по своему усмотрению совет города для осуществления управления городом и его собственностью. В тех европейских странах, где основу управления муниципальными образованиями составляли пожалованные правителями хартии (Англия, Франция, Скандинавия), положение горожан определялось следующими «нормами:

-  принятие присяги городу;

- взаимопомощь и взаимовыручка;

-  город обязуется защищать права человека, присягнувшего ему, отстаивать его права собственности и имущественные интересы;

-  город охраняет права купцов, приехавших на рынок города;

-  горожане не имеют право давать кредит врагам города и общаться с ними без разрешения главного должностного лица;

-  орган управления городом и его собственностью выбирается горожанами;

-  судьи присягают судить справедливо, все остальные обязаны признавать и исполнять их решения;

-  любой человек, мирно проживший в городе год и один день, получает свободу и не может быть затребован своим прежним хозяином.»

Система управления муниципальным образованием включала в себя исполнительные функции, осуществлявшиеся выбранными представителями, и законодательные функции, выполнявшиеся общим собранием горожан, для решения экономических, социальных и политических проблем муниципалитетов. Эта система управления муниципальным образованием и его собственностью, а также структура деятельности его органов и должностных лиц определялись следующими принципами:

— разграничение полномочий представительной и исполнительной власти;

— выборность должностных лиц в органы муниципального управления;

— публикация и систематизация экономических, социальных, политических законов и нормативных актов;

— экономическая и политическая ограниченность полномочий местных сообществ относительно более крупных образований;

— ограничение прерогатив государственной власти при отставании позиций муниципальных образований.

Этот период характеризуется тем, что экономическую основу муниципальных отношений составляет функционирование корпоративного, интегрированного, взаимосвязанного сообщества, обеспеченного коллективностью отношений через механизмы взаимопомощи и совместной хозяйственной деятельности. Но в механизмах муниципального управления имелись ограничения по возможному участию населения в местном управлении по признакам сословности, территориальной принадлежности, имущественного ценза. Нормативное регулирование управления муниципальными образованиями осуществлялось источниками разнообразными как по происхождению, так и по форме и содержанию.

В становлении муниципальной собственности важнейшим этапом является Великая французская революция ХVIII в., которая провозгласила принцип разделения власти и в числе управляющей силы выделила коммунальную власть. Подобная идея муниципальной власти, как особого института управления, «сформулирована в 1790 г. в докладе Алена Турэ на национальном собрании Франции в ходе обсуждения реформы управления муниципальной собственностью». Трактовалась эта идея, прежде всего, исходя из природы городской собственности, характера управления ею, а также компетенции и полномочий муниципальной власти. Сторонники создания самостоятельных органов местного управления исходили из понимания «городской общины как свободной в решении местных дел по собственному усмотрению, без вмешательства государства, отстаивали права городов на самоуправление, утверждая, что это является естественным и не отчуждаемым правом. Противники теории свободной городской общины делали акцент на том, что управление муниципальным образованием в значительной степени формируется государством, и осуществляет, прежде всего, те функции, которые ему передаются теми или иными органами государственной власти». Такое неоднозначное понимание природы муниципальной собственности и управления ею оказало безусловное воздействие на характер реализации революционных воззваний Франции. Были созданы представительные органы местного управления - муниципальные собрания и исполнительно-распорядительные муниципальные администрации. Эти органы управления в городах были включены в состав исполнительных органов государственной власти в качестве низовых звеньев, как учреждения, ответственные за осуществление исполнительной деятельности и использование собственности перед населением муниципалитетов и перед правительством страны. Таким образом, весь круг экономических и социальных проблем муниципальных образований в XV-XVI вв. в ряде стран Европы был возложен на администрации городов.

Следующим историческим этапом экономико-политических преобразований на пути становления развития муниципальной собственности был этап усиления тенденции централизации государственной власти и соответственно ограничения местного самоуправления. Например, в Германии действие этой тенденции усилилось попытками преодолеть раздробленность, обеспечить проведение единых принципов управления в государстве. Такой «Всеобщий Прусский уклад» (1794 г) предусматривал включение муниципальных образований «в единую государственно-экономическую, правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и традиции общественного уклада». В результате этого города оказались лишенными всякой самостоятельности и попали под жесткую опеку государства. Даже право назначать должностных лиц в городах и сельских общинах, утверждение всех сделок о купле-продаже муниципальной собственности и заключение арендных договоров по использованию собственности муниципалитетов происходило по указанию государственных властей.

Основные успехи в становлении муниципальной собственности и развитии муниципального управления были достигнуты в XIX в. Первый опыт реформирования на этом этапе был отмечен в Пруссии, так как к началу того века эта страна находилась в экономическом упадке, который был обусловлен, в основном, неэффективной системой управления городской собственностью и местным хозяйством в целом. Реформа местного управления в Пруссии опиралась на опыт французских и бельгийских экономистов в области муниципальных исследований, в ней были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. Экономический смысл данной общественной теории заключался в следующем: государство должно признавать свободу муниципальных образований и предоставить им возможность самим управлять своими делами, но основная идея состоит в том, что муниципальная собственность, относясь к общественной, в то же время не является государственной формой собственности, и из этого, возможно, делать вывод, что и управление муниципальными образованиями носит негосударственный характер управления, следовательно, на местное управление возлагается осуществление хозяйственных функций. Экономическое содержание данной теории позволило подвергнуть критике практику управления государственными чиновниками муниципальным имуществом и городским хозяйством. Научно обосновывалась необходимость ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь городских образований и возможность передачи им основных полномочий по управлению местным хозяйством муниципальным органам.

Генезис муниципальной собственности и системы управления городскими хозяйствами отмечен этапностью социально-экономических преобразований, этот процесс отмечен при изучении мирового исторического опыта. Особое место в становлении муниципальных отношений отводится Германии, именно эта страна внесла значительный вклад в экономическое развитие и формирование платформы для последующего укрепления основ муниципального управления. В Пруссии в 1808 г. был опубликован новый городской устав, основное содержание которого можно отразить в следующих положениях:

- осуществление децентрализации власти и формирование органов местного управления;

- предоставление возможности участия в местном самоуправлении только собственникам недвижимости в установленных размерах;

- включение в систему управления городом различных структур: городского совета, представительного органа, осуществляющего функции по защите интересов горожан; магистрат, орган исполнительной власти; бургомистра, выполняющего функции председателя городского совета и магистрата;

- передача некоторых государственных функций и поручений в ведение муниципалитетов;

- сохранение функций государственного контроля и надзора в отношении использования и управления муниципальной собственностью и в целом системой местного хозяйства в рамках городских образований (при этом деятельность муниципалитетов не должна была противоречить экономической политике государства).

Основной заслугой реформаторских преобразований в Германии в тот период было следующее: община стала рассматриваться как основной субъект управления в рамках территориального образования, под объектом самоуправления понималось не население, а его собственность, то есть имущественное владение населения и общины в целом.

Основное внимание в организации муниципального управления Германия уделила выявлению экономической сущности муниципальных образований и определению внешних условий пропорционального сосуществования подобных образований в рамках единого экономического пространства государства. На основе изученных экономических взаимосвязей, были определены полномочия муниципального управления, права и обязанности его органов и должностных лиц. Таким образом, в наиболее общем виде сформировалась германская система муниципальной собственности и управления муниципальными образованиями. Дальнейшее развитие местного управления в Германии в значительной степени было обусловлено решением задачи объединения германских земель и проходило в условиях противоборства двух муниципальных концепций - общественной теории управления муниципальной собственностью и государственной теории управления муниципальными образованиями. Создание Германской империи в 1871 г. позволило начать унификацию муниципальных систем, то есть проводить рациональное сокращение числа объектов одинакового функционального назначения, так как на территории этой страны к тому времени действовали примерно 70 типов различных городских и сельских образований.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14