Муниципальное право

форме предназначалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких

источников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские

повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм

подлежит израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой губернии

(или области), к которой принадлежат те местности. Затем общая роспись

сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась

законодательным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В

каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских

повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми

исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и

законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены[5].

Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и

раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков

подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено

неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая

принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного

механизма не может быть изъята из круга действий центрального

правительства, самодержавного или представительного. Он так определял

оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере: а)

определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими

государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и

правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые

обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов

по всем предметам ведомства земских учреждении.

А. Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1870-1871

годах. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами

установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских

учреждениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль правительственных

чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 года и дополнений к

нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по

договорам и соглашениям ("при займах, покупках и иных действиях, по

исполнению повинности хозяйственным образом") были вменены "тщательному

наблюдению губернатора".

И вот такого рода земская система налогообложения, по мнению некоторых

авторов, упрекающих "современных первооткрывателей самоуправления" в

"невежестве" и претендующих на свою исключительную компетентность в этих

делах, "сейчас как никогда может быть востребована"24. Воистину надо

совершенно не знать реалий российского местного самоуправления конца XIX

века, чтобы призывать к использованию опыта организации его финансов.

Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта

организации всей деятельности, в том числе в сфере финансовой, земского и

городского самоуправления того времени заключалась именно в том, что оно

было под прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже

в 1864 году при установлении новых форм местного самоуправления, но

наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых

последующих законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде

правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением

земских собраний требованию закона и общим государственным интересам, то

теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных

интересов. Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал

решения по ряду дел, но если до 1890 года для такого утверждения был

установлен определенный срок (для губернатора семидневный, для министра

двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось

утвержденным, то теперь по Положению 1890 года не устанавливалось никакого

срока. Постановления, требующие утверждения, не приводились в исполнение,

пока правительственные чиновники не соизволяли их утвердить. При этом

необходимо учесть, что перечень утверждаемых решений был весьма широк и

включал: постановление земских собраний о разделении земских путей

сообщения на губернское и уездное, об изменении направления земских дорог,

об учреждении выставок местных произведений, об открытии новых ярмарок, об

установлении такс за проезд в легковых извозчиках и других общественных

экипажах, об установлении сборов с проезжающих по дорожным сооружениям и

переправам и т.д.; для утверждения министром внутренних дел - о разделении

имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные, о

переложении натуральных повинностей в денежные, о займах и др.

Если губернатор не сочтет нужным утверждать решение земства, то дело не

представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания

или на разрешение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа

надзора за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам

присутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского

предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой,

прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного

члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но

если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия,

то он представляет дело на усмотрение министра внутренних дел.

Губернатору, как и раньше, Положением 1890 года предоставлено право

приостанавливать постановления земских собраний. Однако вместо недельного

установлен двухнедельный срок такого приостановления. Поводами к

приостановлению служат как несоответствие акта закону, так и его

нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных

постановлений предоставлено сенату, а нецелесообразных - государственному

совету и комитету министров.

Такой же строгий надзор был установлен и за городским самоуправлением.

Все постановления городских дум и земских собраний представлялись

губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение,

если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности

думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому

самоуправлению - губернским присутствием и сенатом. Вопросы о

нецелесообразности постановлений городских дум решаются в том же порядке,

что и постановления земских дум только в том случае, если речь идет о

повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других

случаях установленный для отмены нецелесообразных постановлений земских

собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных

городов, городов, составляющих градоначальство, и для тех уездных городов,

которые внесены в особое расписание, составляемое министром внутренних дел

и утверждаемое царем по предложению комитета министров.

Постановления городских дум по ряду вопросов требовали утверждения

губернатора или министра внутренних дел. В этом отношении не все города

была поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столицами,

губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так,

что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения,

был шире для губернских городов, чем для остальных и еще шире - для

столиц[6].

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания

общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным

образом губернские, собрания такое право получили. Причем обязательную силу

эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной

власти.

Вся история деятельности земских и городских учреждений самоуправления

в России в рассматриваемый период характерна их постоянными конфликтами с

правительственными установлениями. Споры велись по поводу расширения

источников земских доходов, об отмене правительственного утверждения

председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые

постановления земских собраний и управ, предметов ведения земств и др..

Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах оказывалось

победителями. И все-таки благодаря воле, настойчивости, готовности при всех

условиях добиваться практических целей, земство постепенно утверждало в

обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение

казенных повинностей вовсе не является основной его задачей, и что оно

может принести государству и россиянам гораздо больше пользы, решая и

Другие проблемы.

Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в

деревне. Со второй половины 80-х годов утверждается система земских

медицинских стационаров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватями

и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах

медицинских участков. Лечебно-профилактическая служба со временем выросла у

земств в самостоятельную отрасль.

До 1864 года в России почти не было сельских школ. К 1910 году

существовало уже около 28 тысяч земских школ. Это стало возможным не только

за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за

счет единовременных дотаций на народное образование, выделяемых

правительством земствам и городам после революции 1905-1907 годов.

Благодаря заботам земств была создана сеть библиотек. В 1898 году было

более 2 тысяч школьных и 3 тысяч внешкольных библиотек, а к 1910 году -

всего более 30 тысяч. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и

кустарно-ремесленной промышленности. В ряде земств создавались специальные

капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономическая служба к

1910 году была налажена в 310 уездах. Около 1500 земских агрономов помогали

крестьянским хозяйствам.

Сделано было немало. И самое удивительное, что сделано при полном

отсутствии в арсенале земств принудительных мер. Это были учреждения "с

компетенцией, но без власти"[7]. Решения земских учреждений, кроме

небольшого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две

причины способствовали достижению довольно внушительных по тому времени

результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность делу

земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в

наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В

условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица,

защищенные гражданско-правовыми установлениями, земства командовали

деньгами, которые сами делали свое дело без понуканий и административных

принуждений.

Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только

российского земства - местное самоуправление, реальное, настоящее - это

дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для

местного самоуправления направлении по мере становления здесь

капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева -

собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на

сопротивление царского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса

самоуправления, реакционные сословные ограничения и традиции, оно неуклонно

завоевывало усилиями людей "нового призыва" все более широкие позиции.

Увы, местное самоуправление не получило в рассматриваемый период

полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного

правления. Не будем забывать - даже территориально земское и городское

самоуправление было введено в России главным образом в коренных ее

губерниях. Его вплоть до февральской революции не было в Сибири,

Туркестане, на Кавказе, в западных губерниях. Застряли в царских

канцеляриях и идеи либеральных земцев о введении так называемой "мелкой

земской единицы", то есть об утверждении земств в волостях. Таким образом,

система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В

волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с

Положением 1889 года, установившие надзор над всеми установлениями

крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.

Временному правительству, созданному в результате февральской буржуазно-

демократической революции, пришлось браться за достройку местного

самоуправления. Хотя принятым этим правительством законодательным актам о

местном самоуправлении не суждено было осуществиться, само направление их,

идейное содержание весьма характерно. Кроме того, что местное

самоуправление вводилось согласно предписаниям Временного правительства

повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления.

Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в

железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских,

рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись достаточно

выраженные местные потребности. Для староземских губерний, где земское

хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения

городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к

населению. Но это была не единственная черта новой реформы.

Упразднялся дуализм земского и городского самоуправления.

Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему

передавалась вся власть на местах. К новым функциям местного самоуправления

было отнесено оказание юридической помощи населению, заведывание школьным

делом в полном объеме, устройство бирж труда, меры по охране труда,

заведывание милицией, то есть дела государственного значения.

Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе

прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или

пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными

и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только

гласные, никакие чиновники "со стороны" в них не допускались. Гласные

выполняли свои обязанности безвозмездно.

Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои

исполнительные органы - управы, но состав управ никем не утверждался. За

управами оставалось право избирать особых лиц для заведывания отдельными

отраслями местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские

служащие перестали утверждаться в долности административным аппаратом.

Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления

осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме

протестов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в

соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами

местного самоуправления закона.

Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему

недвижимость. И хотя по условиям военного времени был приостановлен рост

пособий самоуправлений из казны, устанавливались новые объекты обложения

налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов

местного самоуправления разных уровней[8].

Таким образом очевидно, что Временное правительство, реформируя местное

самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной

сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах.

Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции,

оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало

выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей.

Наверное, реформа российского местного самоуправления привела бы к

позитивным результатам, если бы не грянула Октябрьская революция.

Список использованной литературы.

1. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое

пособие.- М.: 1999.-452 с.

2. Щербакова А.В., Егорова К.В. Местное самоуправление в России:теория

и практика.- Ярославль: 1996.-100 с.

-----------------------

[1] Полный Свод законов Российской империи ( ПСЗ ) в двух томах. Том

II, кн. 1.—СПб.,1911

[2] Н.М.Коркунов. Русское государственное право. Том II. Часть

особенная. – СПб., 1897, с. 423-424.

[3] ПСЗ. Городовое пложение, ст. 56 и 57.

[4] Л.Е.Лаптева. Земское учреждение в России. – М., 1993, с. 46.

[5] ПСЗ. Городовое положение, ст. 2 и 4.

[6] ПСЗ. Книга I, том IV. Устав о земских повинностях 1899 года, ст.

180, 188, 120, 192, 263, 264.

[7] ПСЗ. Городовое положение, ст. 76, 85, 78, 79.

[8] А.А.Кизеветтер. Местное самоуправление в России. – СПб., 1896, с.

146.

[9] Л.Е.Лаптева. Указ. соч., с. 124 – 125.

Страницы: 1, 2, 3