Принцип разделения властей в организации и функционировании государственной власти

власти и других высших органов государства. Формы такого контроля в

государствах различны. Однако, парламент, будучи высшим органом народного

представительства всегда обладает такими функциями. Этот контроль может

носить как юридический характер (сюда можно отнести деятельность созданных

парламентских комиссий), так и политический (например, выражение недоверия

министру). Чаще всего используются формы контроля за деятельностью

исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им

структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении

других органов.

Формы контроля парламента:

Вопросы к правительству (во многих парламентах отводится особое время

специально для вопросов к премьер-министру, министрам, другим высшим

должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты), по

интересующим парламент вопросам);

Дебаты (проводятся по заранее определенным вопросам и общей политике

правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие

предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе

поддержку в общественном мнении);

Интерпелляция (используется только в парламентских республиках и

монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она

предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого

вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра

(главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования.

Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий

могут повлечь за собой отставку министра или правительства в целом, либо

последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с

назначением даты новых выборов. Подача интерпелляции существенно

затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие

сроки их подачи и т.п.);

Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции

порицания правительству (решается голосованием). Внесение вопроса о вотуме

недоверия, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам.

Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся “свалить” правительство.

Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование

принять какой-либо закон с выражением недоверия правительству и угрожая в

противном случае отставкой (отставка не всегда бывает выгодна части членов

оппозиции). Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической

монархии и президентской республике, где правительство формируется главой

государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских

республиках такая мера возможна, в других нет, но она всегда крайне

затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может

быть коллективной: в отставку уходит все правительство;

Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на

пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы

правления. В парламентарных республиках и монархиях при

неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об

отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается

на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты

практически не заслушиваются “своим” же парламентом (правда формой таких

отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах

правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию. Иногда

на такие заседания, особенно в некоторых постсоциалистических странах,

приглашаются не только парламентарии, но и представителе других

государственных органов, что придает происходящему известную парадность.

Парламентские слушания. Эта форма активно используется в

президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко – в

парламентарных государствах. Они организуются какой-либо постоянной

комиссией парламента с целью привлечь внимание общественности,

государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания

приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные

деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на

слушаниях не принимаются.

Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты

создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам,

включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по

вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в

неуважении к парламенту и наказанием;

Деятельность парламентских органов. Выше уже упоминалось о счетных

палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принятого

парламентом и других финансовых законов; об уполномоченных по правам

человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по

контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, равенству языков

и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады

парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в

соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием

возбудить дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в

некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они даже

обязаны следить за соблюдением этики поведения должностными лицами;

Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями

органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении

чрезвычайного положения и т.п.);

Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент

(нижняя палата) предъявляет обвинение в порядке квазисудебного процесса,

верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах

парламент только формирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

Контроль за делегированным законодательством – актами исполнительной

власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие

акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в

установленный срок (в противном случае они теряют силу).

2. Исполнительная власть и ее органы

2.1. Понятие исполнительной власти

Создатели концепции разделения властей полагали, что ограниченный

монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять

исполнительную власть через подчиненных ему министров. В соответствии с

этими представлениями создавались многие ранние конституции в монархических

государствах, а от части и в тех, где наследственного монарха заменял

выборный президент и ему были подчинены министры.

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная

власть принадлежит либо главе государства и правительству, либо только

главе государства, либо только правительству. Ими исполнительная власть

делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле такая

градация может и не соблюдаться. В о многих странах глава государства

(монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в

парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет

правительство (совет, кабинет министров), по “совету” которого, а на деле

по указанию президент издает правовые акты. В полупрезидентских республиках

правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого

сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по

конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением

законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что

необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты

во исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают

самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы

исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На

основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной

регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество

нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты

имеют н меньшее, а большее, чем закон, значение.

Однако во многих странах монарх лишен конституцией полномочий

исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой

государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что

же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться

тенденция отдаления главы государства от исполнительной власти в

парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а

не фактическом отношении)[12]. В последних стали выдвигаться идеи особой

президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим

институтам государственной власти. Эта идея и норма французской конституции

1958 года оказала влияние на многие другие основные законы, особенно

постсоциалистических стран.

В президентских и полупрезидентских республиках создаются особые

должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных

президентских республиках (Бразилия, Мексика, США и др.). Должность премьер-

министра обособляется от должности президента, юридически многие функции

исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он

остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко

является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации и в

некоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственно

руководит деятельностью некоторых ключевых министров (обороны, внутренних

дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или,

как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии

(фактически премьер-министру) и президенту.

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов

федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные

правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники

районов, префекты и другие представители президента и правительства. Им

подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов

местного самоуправления.

В отличие от судебных и представительных органов система органов

исполнительной власти представляет собой единую вертикаль: нижестоящие

должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не

только закон, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц, акты

нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

2.2. Глава государства

Глава государства – это конституционный орган и одновременно высшее

должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри

страны, символ государственности народа[13].

В разных странах глава государства рассматривается как неотъемлемая

составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его

подписи закон не действителен, либо как глава исполнительной власти и

одновременно глава государства, либо как лицо, являющееся только главой

государства и не входящее в какую-либо ветвь власти. Он может быть символом

государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к

другим институтам государства, как президент Франции или единоличным

властителем (Оман, Саудовская Аравия).

Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае

это монарх или президент, во втором – постоянно действующий орган

парламента, им избираемый. В настоящее время подобным органом является

Государственный совет на Кубе, где нет президента. В Китае главой

государства является избираемый парламентом председатель республики, но

многие функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным

комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный

комитет. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство,

а президент избирается парламентом на один год и существенных полномочий не

имеет.

Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некоторые

общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его

сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда – право вето. Глава

государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает),

обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать

судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и

ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать

дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но

осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от

реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме

правления одни полномочия глава государства может реализовывать

самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или

утверждение парламента (например, для назначения послов в США) или даже

правительства (в условиях парламентарной республики). Кроме того, в

парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских

республиках, для того чтобы некоторые акты президента или монарха

действовали, премьер-министр должен скрепить их подписью (так называемый

принцип контрассигнатуры). Реже это может быть наряду с подписью премьера

также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта

президента или монарха.

Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой

государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле, однако,

вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально

полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется

в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы

государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию

правительства.

Как известно, монарх получает и передает свой пост по наследству.

Существуют несколько систем наследования:

салическая, когда престол наследуют только мужчины (прежде всего

старший сын), а женщины, в том числе дочери, исключаются из числа

наследников престола (Бельгия, Норвегия, Япония и др.);

кастильская, когда женщины (дочери) наследуют престол, ели у

покойного монарха нет сыновей. Если же есть младший сын и старшая сестра,

то сын имеет преимущество (Великобритания, Дания с 1953г., Испания,

Нидерланды и др.);

шведская, в соответствии с которой по закону 1980 г. женщины

наследуют престол на равных основаниях с мужчинами. В настоящее время 22-

летняя дочь короля Швеции, у которого есть еще и младший сын, является

претендентом на трон и действует как заместитель короля во время его

отъездов из страны;

австрийская, когда женщины могут наследовать трон при условии, что во

всех поколениях данной династии нет мужчин (сейчас не существует);

мусульманская, когда трон наследует, по существу не определенное

лицо, а “благородная” правящая семья (часть династии), которая сама уже

решает, кто именно из ближайших родственников покойного монарха (не

обязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Кувейт, Саудовская

Аравия и др.). Эта же семья при участии высших священнослужителей и

мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставит на его место другого

члена семьи;

племенная, когда король рассматривается как главный вождь племени, а

его наследника определяет племенной совет из числа многочисленных сыновей

покойного (в Свазиленде это делает племенной совет во главе с королевой-

матерью, в чем складываются пережитки матриархата. Последний раз он избирал

короля в 1982 г. из числа более чем 150 сыновей покойного.

Правовое положение монарха. Монарх – лицо неприкосновенное. Он не

может быть привлечен к административной, уголовной ответственности, против

него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по

управлению государственными делами политическую ответственность несут его

министры. Он имеет право на особый титул – король, султан и др., на особое

обращение “Ваше Величество”. Монарх обладает государственными регалиями

(трон, корона, скипетр и др.), имеет свой двор – лиц, занятых обслуживанием

его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета. Часто

монарх наделяется правом вето по отношению к законам (в отличие от

президента он может обладать правом абсолютного вето, которое парламент не

может преодолеть), хотя использует его не часто.

В соответствии с конституцией монарх назначает правительство, но на

деле в парламентарных монархиях он только подписывает соответствующий

документ, состав же правительства обуславливается соотношением различных

сил в парламенте и определяется партией, обладающей парламентским

большинством. В дуалистических монархиях монарх сам подбирает и назначает

министров, возглавляя правительство (правда всегда имеется пост премьер-

министра). В абсолютных монархиях он имеет неограниченную власть, хотя тоже

обычно есть должность премьер-министра и ее занимает, как правило, один из

ближайших родственников монарха.

Фактическая роль монарха в разных странах различна. В дуалистической

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5