Исполнительная власть субъектов РФ (на примере Оренбургской области)
законодательному и представительному органам республики. Правительство
может иметь статус высшего органа исполнительной власти.
В краях и областях выделяется два вида организационно-правового
статуса правительства: во-первых, правительство может являться
самостоятельным исполнительным органом государственной власти, обладать
собственной компетенцией, быть организационно обособленным от главы
исполнительной власти (Свердловская область, Ярославская область); во-
вторых, правительство может быть организационно включено в структуру
администрации субъекта Федерации, и, не обладая функционально-правовой
самостоятельностью, реализовывать часть компетенции администрации. В этом
случае первый заместитель главы администрации (губернатора) возглавляет
правительство, а другие члены правительства являются должностными лицами
администрации (Краснодарский край, Мурманская область).
Состав и структура правительства субъекта Федерации определяются
конституциями, уставами субъекта Российской Федерации и законами о
правительстве, а также указами и распоряжениями президента и главы
администрации (губернатора).
В состав правительства входит председатель правительства,
заместители председателя правительства и члены правительства. Заместители
председателя правительства и члены правительства, как правило, являются
руководителями соответствующих отраслевых министерств, государственных
комитетов, департаментов или территориальных органов исполнительной власти
(в некоторых областях и городах федерального значения). Они назначаются
главой исполнительной власти с участием законодательного и
представительного органа власти.
В большинстве областей в качестве органа исполнительной власти общей
компетенции действует администрация области (края).
Деятельностью администрации руководит глава администрации на
принципах единоначалия. Хотя в некоторых субъектах Федерации в составе
администрации функционируют коллегиальные подразделения. Например,
согласно статье 7 Закона Алтайского края «Об Администрации Алтайского края»
в структуре администрации создается совет администрации – коллегиальный
орган, принимающий решения от имени администрации по важнейшим вопросам
жизни края.
Структура администрации области (края) утверждается главой
исполнительной власти или по его предложению законодательным и
исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.
Выделяются следующие типичные элементы структуры администрации:
> руководители администрации – глава администрации (губернатор),
первый заместитель (вице-губернатор, председатель
правительства), заместители главы администрации;
> правительство области (края) – руководящий коллегиальный орган,
создаваемый в некоторых субъектах Федерации для решения
наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции
администрации;
> коллегия – совещательный орган при главе администрации,
создаваемый для коллегиального рассмотрения определенных
вопросов, связанных с подготовкой и реализацией проектов планов
и программ развития региона;
> структурные подразделения, образующие аппарат администрации и
не обладающие организационной самостоятельностью, - отделы,
комитеты и управления;
> структурные подразделения специальной компетенции, обладающие
организационной самостоятельностью и осуществляющие отраслевое
и межотраслевое государственное управление – министерства,
департаменты, комитеты, главные управления (управления);
> территориальные структурные подразделения, осуществляющие
государственную исполнительную власть на территории городов,
районов и иных административно-территориальных образований.
Перечисленный состав элементов структуры администрации
конкретизируется применительно к каждому субъекту Российской Федерации, где
существует такой государственный орган. При этом первостепенное значение
имеет установленная уставом или иным законодательным органом система
органов исполнительной власти.
Следует иметь в виду, что под администрацией в некоторых субъектах
Федерации понимается не орган общей компетенции, а совокупность органов,
образующих систему органов исполнительной власти. В соответствии с п. 3
ст. 29 Устава Московской области исполнительную власть в Московской области
осуществляют органы исполнительной власти Московской области (Администрация
Московской области), в структуру которой входят правительство Московской
области, отраслевые органы исполнительной власти специальной компетенции,
территориальные органы исполнительной власти Московской области.
Функции и полномочия, которые закрепляются за органом исполнительной
власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально-
отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений,
обязательных для исполнения на территории республики; осуществление
оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти;
образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о
них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной
власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей
органов исполнительной власти и иных государственных организаций.
Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной
деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической,
социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны
правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях
правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет
проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет
управление государственной собственностью, создает условия для деятельности
государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите
прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.
Органами исполнительной власти специальной компетенции в республиках
являются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в
областях (краях) — министерства, государственные комитеты, департаменты,
управления и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Они
действуют на основании положений, которые утверждает глава исполнительной
власти, правительство субъекта Федерации или соответствующий федеральный
орган.
Структура органов специальной компетенции предопределяется, во-
первых, составом и структурой федеральных органов исполнительной власти и
создаваемых ими территориальных органов, во-вторых, статусом субъекта
Федерации, в-третьих, социально-экономическим развитием субъекта Федерации
и его финансово-бюджетными возможностями.
Выделяются несколько видов органов специальной компетенции:
• являющиеся самостоятельными органами исполнительной власти или
структурными подразделениями правительства (администрации). Они являются
юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени. К
ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфере
образования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и
архитектуры, спорта и туризма и др. Руководители этих органов назначаются
на должность и освобождаются от должности главой исполнительной власти или
правительством. В большинстве положений об этих органах подчеркивается,
что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными
органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения
методических рекомендаций;
• совместного подчинения, входящие в систему федеральных органов
исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной
власти (органы внутренних дел, финансов, юстиции, управления
государственным имуществом, охраны окружающей природной среды, по земельным
ресурсам и землеустройству, социальной защиты населения). Те из них,
которые не являются территориальными федеральными органами, создаются
главой исполнительной власти и включаются в структуру администрации
(правительства).
Некоторые из отраслевых (межотраслевых) органов специальной
компетенции имеют свои территориальные органы в городах и районах. Они
действуют на основании положений, утверждаемых руководителем
соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации, который также
назначает руководителя территориального структурного подразделения.
Система местных органов государственной исполнительной власти
субъектов Федерации зависит от административно-территориального устройства
субъекта Федерации и от территориальной основы местного самоуправления.
Выделяются следующие системы организации территориальных
исполнительных органов государственной власти. Во-первых, существуют
субъекты Федерации, где не созданы местные исполнительные органы
государственной власти общей компетенции, поскольку в городах и районах
республиканского (областного) подчинения созданы муниципальные образования
и действуют органы местного самоуправления. Государственную исполнительную
власть в городах и районах осуществляют только территориальные органы
специальной компетенции (Республика Карелия, Краснодарский край).
Во-вторых, в качестве местных органов выступают администрации
управленческих (административных) округов, префектур, осуществляющие
исполнительную власть на территории нескольких административно-
территориальных единиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся
территориальными органами общей компетенции, непосредственно подчиняющиеся
главе исполнительной власти и правительству субъекта Федерации
(Свердловская область, Ленинградская область, г. Москва). Возглавляют
такие территориальные органы назначаемые главой администрации
(губернатором) префекты, управляющие, полномочные представители, входящие
по должности в состав правительства субъекта Федерации.
В-третьих, местными органами государственной исполнительной власти
являются администрации районов, городов и иных административно-
территориальных образований, в которых предусмотрено создание органов
государственной власти. В одних субъектах Федерации местные администрации
входят в структуру администрации области, а их глава назначается главой
администрации (губернатором) области или края. В других районная и
городская администрация — это самостоятельные органы государственной
исполнительной власти общей компетенции, глава которых избирается
населением.
При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Российской
Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике» выработал правовую позицию,
согласно которой субъекты Федерации не могут создавать исполнительные
органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса
административно-территориальных единиц республиканского подчинения,
непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации
согласно его административно-территориальному делению.[7] Если местная
администрация является самостоятельным органом конкретной административно-
территориальной единицы, а не структурным подразделением вышестоящего
(республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его
заместители не могут назначаться вышестоящими органами государственной
власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией
принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий
между органами власти различных уровней. То есть Конституционный Суд
Российской Федерации сформулировал положение о том, что местные
исполнительные органы входят в единую систему исполнительной власти
непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с
вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся
отношения последних с федеральными органами государственной власти.
Тем не менее, организация местной государственной исполнительной
власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они
имеют различную структуру административно-территориального устройства,
различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого
характера, разный уровень социально-экономического развития.
Как правило, президент или губернатор утверждает примерную структуру
местной администрации, а в ряде субъектов принимаются типовые положения о
местной администрации, на основе которых разрабатываются и утверждаются
положения об администрации конкретного административно-территориального
образования. В структуре местной администрации выделяется аппарат,
состоящий из руководства администрации (главы администрации и его
заместителей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также
отделы, управления, комитеты, являющиеся самостоятельными структурными
подразделениями и находящиеся в совместном подчинении главе местной
администрации и руководителю органа специальной компетенции субъекта
Федерации — отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел,
комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физкультуре,
спорту и туризму.
В некоторых субъектах Федерации наблюдается неправомерное включение
органов местного самоуправления в систему государственной исполнительной
власти. Например, постановлением главы администрации Московской области от
14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся
муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы
администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы
главам муниципальных образований городов и районов.
Определенные особенности присущи системе органов исполнительной
власти городов федерального значения — Москвы и Санкт- Петербурга.
Во-первых, многозвенность системы административного управления —
мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство,
территориальные управления в Санкт-Петербурге.
Во-вторых, значительная централизация исполнительной вертикали,
выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной
власти — мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех
подведомственных городской администрации органов и заканчивая совмещением
должностей главы администрации и главы правительства.
В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти
учитывает особенности городской жизни и предполагает объединение и
дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в
системе городского хозяйства.
В-четвертых, в структуре городской администрации функционируют
органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов
органов исполнительной власти — города федерального значения, области и
Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-
Петербурга и Ленинградской области.
В-пятых, государственная исполнительная власть «опускается» на тот
территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется
муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений органов
государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их
формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными
полномочиями.
Согласно статье V Устава Оренбургской области "Исполнительная
власть", в Оренбургской области действует система органов исполнительной
власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти
Оренбургской области - Администрацией области. Администрацию возглавляет
высшее должностное лицо Оренбургской области - Глава администрации
(губернатор). На сегодняшний день губернатором Оренбургской области
является Чернышев Алексей Андреевич.
В соответствии с Уставом области Администрация Оренбургской области
является постоянно действующим органом исполнительной власти в регионе.
Она состоит из Главы администрации (губернатора) области, первого
заместителя главы администрации, заместителей губернатора, руководителей
органов исполнительной власти области (департаментов, управлений,
комитетов), обладающих правом юридического лица.
Администрация области:
* обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных
законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; законов и
иных нормативных правовых актов Оренбургской области на ее территории;
* в пределах своих полномочий принимает постановления, обязательные к
исполнению в Оренбургской области, которые подписываются Главой
администрации (губернатором) области и вступают в силу после официального
опубликования, если иное не определено в самом акте.
В Основном законе Оренбургской области огромное внимание уделено
компетенции и порядку работы губернатора области. Так, согласно статье 47,
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|