Курсовая работа: Реформы органов власти и управления Петра I
На инородцев (татар, мордву и др.) был наложен брачный
налог, свадебный же налог взимался со всех врачующихся.
Для сбора прибылей создавались специальные канцелярии (банная,
рыбная, постоялая, медовая и др.), подчинявшиеся главной канцелярии. Общее
число этих мелких сборов превышало 301.
Важным источником государственных доходов стали казенные
монополии на соль, табак, мел, деготь, дубовые гробы и т.д. Этими товарами
могло торговать только государство.
Возобновилась чеканка медных денег, серебряные при прежнем
номинале уменьшались в весе.
Главное изменение налогово-финансовой политики произошло в
сфере прямого обложения: от подворного обложения государство перешло к
подушному. Эта идея появилась еще в конце XVII в., но
новая перепись для организации подушного обложения была проведена лишь в 1718 г.
Подворный налог был дифференцирован по разрядам плательщиков
и по местностям: посадские и дворцовые дворы облагались тяжелее, чем
черносошные и церковные, а последние - тяжелее помещичьих.
Подушная подать ложилась на всех крестьян равномерно. Однако
помещики одновременно с введением подушной уравнительной подати, увеличили
размеры оброков. А на государственных крестьян (не плативших помещичьих податей)
казна ввела дополнительные налоги. Таким образом, введение подушного обложения
лишь ухудшило податное положение всех категорий крестьянства. Ревизские души
крепостных в переписи на 1724 г. составляли 78%, государственных крестьян - 19%,
посадских людей - 3%1. Большая
часть подушного сбора уходила на содержание армии.
К денежным платежам прибавлялись различные натуральные
повинности: работы по строительству каналов, верфей, портов, кораблей, новой
столицы и пр.
Военная реформа - одно из важнейших звеньев в цепи
государственных преобразований начала XVIII в. После
неудачных походов на Азов (1695-1696) прекратило свое существование дворянское
конное ополчение. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной
охраны Петра I - Преображенский, Семеновский и
Бутырский.
Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых
стрелецких подразделений и их расформирование. (Однако их отдельные части
участвовали еще во взятии Нарвы в 1704 г. и Полтавской битве 1709 г) В 1713 г. прекратили
свое существование полки московских стрельцов, городовые же патрульно-постовые
части просуществовали до 1740 г.
С 1699 г. началось формирование рекрутской системы набора в
армию. Из числа владельческих крестьян, дворовых и посадского населения
сформированы два полка. К1705 г. было собрано уже 27 полков, сбор осуществлялся
по установленным рекрутским округам. С 1723 г. на основе переписи введена
система подушной раскладки рекрутов (до 1725 г. было проведено 53 рекрутских
набора, давших 284 тыс. солдат). Скрепленный порядок позволил сформировать
многочисленную, хотя и плохо обученную армию.
Набранных (по одному от 20 дворов) рекрутов распределяли по
сборным пунктам, расквартировывали по постоялым дворам, из их среды назначали
капралов и ефрейторов.
Рекрутские наборы проводимые в среде неслужилых классов,
делали всесословной. Вместе с тем на дворянстве оставалась обязанность
сословной и бессрочной службы, в ходе военной реформы была проведена перепись
всех дворянских недорослей. Уже с начала XVIII в. проводятся
их регулярные смотры, откуда юношей направляли в морские училища Ревеля или
Голландию, записывали в гвардейские полки солдатами и т.п. Списки составлялись
поначалу Разрядным приказом, позже - Сенатом. Указ 1714 г. (февраль) установил
порядок обязательной солдатской службы для дворян, ожидавших производства в офицеры.
С 15 лет дворянин записывался рядовым в полк, прослужив рядовым в гвардии,
даянии затем переходил офицером в армейский пехотный или драгунский полк. В
отставку уходили только по старости или увечью, отставники направлялись в
гарнизоны или в органы местного самоуправления. Части расквартировывались по
городским и деревенским дворам, на офицеров возлагались обязанности
полицейского надзора по месту их расквартирования, до 1718 г. они также
занимались сбором подушных податей. Армией в начале XVIII
в. управлял Разрядный приказ и Приказ с дел, созданный для руководства полками
"нового строя". Были изданы Иноземский и Рейтарский приказы. Стрельцами
занимался Приказ земских дел. После создания Сената часть военного управления
перешла к нему, - к Военной канцелярии.
Итак, во главе государства стоял абсолютный монарх, которому
принадлежала высшая законодательная, исполнительная, судебная власть. Он
являлся главнокомандующим вооруженных сил страны. С подчинением церкви
государству монарх стал и главой церкви.
В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс
реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и
управления. Их сущностью было формирование дворянско-чиновничьего
централизованного аппарата абсолютизма.
С 1708 года Петр I начал перестраивать старые учреждения и
заменять их новыми, в результате чего сложилась следующая система органов
власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной
власти сосредоточилась в руках Петра, который после окончания Северной войны
получил титул императора. В 1711 году был создан новый высший орган
исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными
законодательными функциями.
Взамен устаревшей системы приказов было создано 12 коллегий,
каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и
подчинялась Сенату. Коллегии получили право издавать указы по тем вопросам,
которые входили в их ведение. Кроме коллегий было создано известное число контор,
канцелярий, департаментов, приказов, функции которых были также четко
разграничены.
В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка органов власти и
управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по
территории и количеству населения.
Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор,
сосредоточивавший в своих руках исполнительную и служебную власть. При
губернаторе существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем,
что губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям,
распоряжения и указы которых нередко противоречили друг другу.
Губернии в 1719 г. были разделены на 50 провинций. Во главе провинции
стоял воевода с провинциальной канцелярией при нем. Провинции в свою очередь
делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией. После введения подушной
подати были созданы полковые дискриты. Квартировавшие в них воинские части
наблюдали за сбором податей и пресекали проявления недовольства и
антифеодальные выступления.
Вся эта сложная система органов власти и управления имела
четко выраженный продворянский характер и закрепляла активное участие
дворянства в осуществлении своей диктатуры на местах. Но она одновременно еще
больше расширила объем и формы службы дворян, что вызывало их недовольство.
Осуществлением административных преобразований было
завершено оформление абсолютизма в России. Теперь в руках монарха находилась
реально действующая сила. Ощущение пустоты под могуществом, которое Петр сильно
ощущал вначале царствования, прошло. Петр видел свою реальную опору,
структурированную, приведенную, хотя еще не окончательно, но в более стройный
вид: чиновники, регулярная армия, сильный военно-морской флот; органы
политического сыска находились в распоряжении царя для неограниченного и
бесконтрольного управления страной. Неограниченная власть царя была довольно
определенно выражена в Воинском уставе,10-й артикул, который гласил: "... Его
Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах
ответу дать не должен, но и силу, и власть имеет свои государству и земли, яко
христианский государь, по воле и благословению управлять"[1].
Церковь, как одна из подчиненных государству структур, со своей стороны в
духовном регламенте подтверждала: "Монархов власть есть самодержавная,
которым повиноваться сам Бог повелевает"[2].
Принятие Петром титула императора являлось не только нынешним выражением, но и
подтверждением утверждающегося абсолютизма в России.
Абсолютизм, как высшая форма феодальной монархии,
предполагает наличие определенного уровня товарно-денежных отношений и должного
развития промышленности в стране. Выполнение первого из этих условий создает
предпосылки финансирования разрастающейся военной и гражданской бюрократии,
второе - служит материальной базой для развития регулярной армии и флота. Абсолютная
монархия, прежде всего, представляет интересы дворянства. Но, учитывая
названные условия, в ее повседневной политике необходимо было принимать
решения, укрепляющие позиции купечества и промышленников.
Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в
первой четверти XVIII в., принято подразделять на три
этапа:
1699-1710 гг. - частичные преобразования в системе высших
государственных органов, структуре местного самоуправления, военная реформа;
1710-1719 гг. - ликвидация прежних центральных органов
власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой
областной реформы;
1719-1725 гг. - образование новых органов отраслевого
управления (коллегий), проведение второй областной реформы, реформы церковного
управления, финансово-налоговой системы, создание правовой основы для всех
учреждений и нового порядка прохождения службы.
С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской
думы и думные чины; вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия
- орган административно-финансового контроля за деятельностью всех
государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимали
участие не более 20 человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские
указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и
Конзилия министров (1711) прекратили свое существование.
Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во
время нахождения Петра I в военных походах. По Указу
Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно
замещать царя. Статус нового органа не был детализирован, это произошло
несколько позже - из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат -
постоянно действующий орган.
Превращение Сената в постоянно действующий орган было
связано с губернской реформой 1708 г., которая расстроила всю старую систему
приказов. Система губерний (первоначально их было восемь) не имела своего
центра: Москва фактически перестала быть столицей, Петербург еще не стал ею,
старая система центральных органов управления была разрушена. "Консилия
министров" (из думных людей, бояр, окольничьих) собиралась периодически и
по случаю. Государева ставка в военных условиях постоянно перемещалась из
одного места в другое. В Москве не оставалось учреждения, осуществлявшего
контроль за финансами, Ближняя канцелярия не могла справляться с делами
центрального государственного управления. Номинальным центром распавшейся на
восемь частей милитаризированной державы оставалась только фигура государя.
Потребовалось создание органа, в руках которого
сосредоточивалось бы все центральное управление, органа компактного,
единодушного в своей деятельности и решениях и полностью преданного и
подчиненного верховной власти.
К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная
деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные
полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось1.
Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и
делопроизводства s Сенате. Все указы должны были
собственноручно подписывать все члены Сената. В 1714 г. меняется порядок
принятия решений - вместо единогласного достаточно было большинства голосов.
В 1711 г. сформировалась система фискального надзора, при
Сенате учреждалась должность обер-фискала. Последний получал возможность
осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему фискалов (эти
должности учреждались при губернских правлениях, провинциях, городах).
Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания
протоколировались.
С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора. Генерал-прокурор
мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве и
осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий.
Структура Сената включала присутствие (общее собрание
сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял
обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, некий,
приказный и проч.). В1718 г. штат сенатских подьячих пере-1еновался в
секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената
переподчинена генерал-прокурору).
В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата,
распивавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной
инстанции.
В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов
вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.
Сенат получил вид комитета министров: президенты коллегий
становились одновременно сенаторами и главами учреждений, ответственных перед
Сенатом. Эта сложность была разрешена в 1722 г., когда введенные в Сенат
президенты были там оставлены только в качестве сенаторов, а на их место в
коллегиях были назначены новые лица.
В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых,
изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о
рангах - действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся
руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав
(за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и
Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.
Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была
учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил
обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате
учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены
прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности
рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих
дворян).
Указом "О должности Сената"1 этот орган получил право издавать
собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие
решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал
Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю,
важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и
выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения
коллегий.
Создание коллегий освободило Сенат от детальной
управленческой деятельности, оставив за ним общие руководящие и контрольные
функции. Вместе с тем расширялась его законосовещательная деятельность.
В работе Сената устные указы и административные распоряжения
уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г.
обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и
царя). В статусе Сената сочетались его законодательные полномочия (государь
разрешал Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и
его роль в качестве органа исполнительной власти.
Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и
осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор
могли быть назначены и отстранены только монархом.
Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального
управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и
канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.
В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему
других Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск
и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный
орган политического сыска и был позже подчинен Сенату наряду с другими
коллегиями. Упразднен в 1729 г.
В 1699 г. учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша, с
помощью которой предполагалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов
и выработать общие условия промышленности и торговли в городах. В своей работе
Бурмистерская палата опиралась на систему местных органов (земских губ). К 1708
г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ Большой казны.
В нее вошли 12 старых финансовых приказов.
В конце XVII - начале XVIII в. сократилось число приказов, и Одновременно с этим
произошло слияние нескольких приказов в один. В1699 г. из 44 приказов
образовались 25. Требования новой политической и государственной жизни в стране
вызвали появление новых отраслевых приказов: Адмиралтейского (1696),
Провиантского (1700), Приказа военных дел (образованного в 1701 г. на основе
слияния Рейтарского и Иноземного приказов).
Нерегламентированность деятельности приказов и отсутствие
нормативной базы затрудняли их работу в новых условиях и особенно контроль за
их деятельностью со стороны высших органов. В 1718-1720 гг. большинство
приказов ликвидировано, на их месте учреждены новые органы отраслевого
управления.
В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом
были назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы.
Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора
(заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным
указом с 1720 г. предписывалось начать производство дел "новым порядком".
Форма новых центральных органов управления была заимствована
на Западе - в Швеции, Германии и др. Уже в 1712 г. была сделана попытка учредить
Торговую коллегию при участии иностранцев. В Германии и Чехии набирались
опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские
коллегии считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец для русских в
1715 г.
Самим коллегиям было поручено на основе шведского устава
готовить для себя регламенты, приспосабливая иностранные нормы к отечественным
условиям.
Предполагалось, что коллегии внесут в управление два новых
начала: более систематическое разделение ведомств и совещательный порядок
решения дел. Упразднялся территориальный принцип управления, компетенция
коллегий распространялась на всю территорию государства.
Старые приказы либо поглощались коллегиями либо подчинялись
им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов). Уже в декабре 1718
г. был принят реестр коллегий:
1) Иностранных дел;
2) Казенных сборов;
3) Юстиции;
4) Ревизионная (бюджетная);
5) Военная;
6) Адмиралтейская;
7) Коммерц (торговля);
8) Штатс-контора (ведение государственных расходов);
9) Берг-Мануфактур (промышленная и горнодобывающая) 1.
В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный
приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась
Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были
возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией
остались функции горнодобычи и монетного дела.
Страницы: 1, 2, 3
|