Курсовая работа: Государственные реформы Петра I
Консилия министров в отличие от Боярской Думы заседала
без царя и главным образом была занята выполнением его предписаний. Это был
распорядительный совет, отвечавший перед царем. В 1710 г. этот совет состоял из
8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр – думцев, ничем не
управляющих, не было: одни действовали в провинции, других просто не созывали в
Думу. И Дума, таким образом, к 1710 г. сама собою превратилась в довольно
тесный совет министров (министрами и называются члены этого тесного совета в
письмах Петра, в бумагах и актах того времени)[5].
После образования Сената Консилия министров (1711) и
Ближняя канцелярия (1719) и прекратили свое существование.
В начале XVIII века устраняется
и духовный противовес единоличной власти царя. В 1700 г. десятый
российский патриарх скончался, а выборы нового главы православной церкви не
были назначены. 21 год патриарший престол оставался незанятым. Церковными
делами руководил поставленный царем «местоблюститель», которого сменила в
последствии Духовная коллегия. В Регламенте Духовной коллегии
(1721) верховенство власти царя получает юридическое закрепление: «Монархов
власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает».
Следовательно, образование Духовной коллегии символизировало превращение
церковного управления в одну из отраслей государственного управления и
свидетельствовало о подчинении церкви царю.
Царь сохранял функции высшего судьи в государстве. Он
возглавлял все вооруженные силы. Все акты органов власти, управления и суда
издавались от его имени, в его исключительной компетенции было объявление
войны, заключение мира, подписание договоров с иностранными государствами.
Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной и исполнительной
власти.
Усиление власти монарха, свойственное абсолютизму,
выразилось и в некоторых внешних атрибутах, важнейшим из которых явилось
провозглашение царя императором. В 1721 г. в связи с победой России в Северной
войне Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отца Отечества,
Императора Всероссийского». Этот титул со временем был признан зарубежными
державами и перешел к его преемникам.
Уставом о наследии престола (1722 г.) было отменено
последнее на тот момент сохранявшееся ограничение власти монарха по назначению
себе приемника.
Установление абсолютизма в России не сводилось лишь к освобождению царя
от каких-то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его расцвет
обуславливали необходимость перестройки всего государственного аппарата,
поскольку доставшаяся Петру I от предшественников форма управления государством
(царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах) не отвечала
новым государственным задачам. Абсолютный монарх, сосредоточивший в своих руках
всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется,
выполнять все государственные функции единолично. Ему понадобилась целая
система новых центральных и местных органов.
22 февраля 1711 г. Петр
собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой:
«Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления…»[6].
Все члены Сената были назначены царем из числа его непосредственного окружения
(первоначально - 8 человек). Все назначения и отставки сенаторов происходили по
именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно
действующим государственным органом. Правительствующий Сенат учреждался в
качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление
правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и
другими отраслями хозяйства.
Таким образом, Сенат был высшим
судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на
рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом.
Указом от 27 апреля 1722г. «О
должности Сената» Петр I дал подробные предписания по важным вопросам
деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов,
установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и
генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической
силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал
толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был
по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией.
Структура Сената складывалась
постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в
его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам
(существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и
Сенатская контора по вопросам управления.
Сенат имел свою канцелярию,
которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный,
фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным
исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия,
которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и
Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и
назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о
текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть
отменены общим присутствием Сената. Компетенцию Расправной палаты определил
Сенатский приговор (1713 г.): рассмотрение жалоб на неправое решение дел
губернаторами и приказами, фискальные донесения.
Сенатская контора в Москве
учреждена в 1722 г. «для управления и исполнения указов». В ее состав
входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы
было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату,
а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль
исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии.
Сенат имел вспомогательные органы
(должности), в составе которых не было сенаторов, такими органами были
рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.
Должность рекетмейстера была
учреждена при Сенате в 1720 г., в обязанности рекетмейстера входил прием жалоб
на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер лично
требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» коллегий, то,
рассмотрев дело, он докладывал его Сенату.
В обязанности герольдмейстера
(должность была учреждена в 1722 г.) входило составление списков всего
государства, дворян, наблюдение за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в
гражданской службе было не более 1/3.
Должности губернских комиссаров,
которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов,
содержанием полков, были введены Сенатом в марте 1711 г. Губернские комиссары
занимались непосредственно исполнением указов, присылаемых Сенатом и
коллегиями.
Учреждение Сената было важным
шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся
послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед
монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой,
отрешением от должности, денежными штрафами.
Однако создание Сената не могло
завершить реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между
Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на
смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов,
коллегиальная система (1717-1719 гг.) предусматривала систематическое
разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе
создавало более высокий уровень централизации.
Указами от 11 декабря 1717 г. «О
штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении
в Коллегиях Президентов и Вице – Президентов» было создано 9 коллегий:
Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц,
Штатс-контор, Берг и Мануфактур.
В Компетенцию Коллегии
иностранных дел, заменившей собой Посольскую канцелярию, по указу от 12 декабря
1718 г. входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами»,
координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и
переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку.
Особенностями коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят».
Камер-коллегия осуществляла
высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы),
наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала
соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих представителей в
губерниях.
Юстиц-коллегия осуществляла судебные
функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла
разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских
судов, а также надворных судов. Действовала как суд первой инстанции по спорным
делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.
Ревизион-коллегии предписывалось
осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств
центральными и местными органами «ради порядочного в приходе и расходе
исправления и ревизии всех счетных дел». Ежегодно все коллегии и канцелярии
присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным
книгам, и в случае несходства Ревизион-коллегия судила и наказывала чиновников
за преступления по доходам и счетам. В 1722 г. функции коллегии были переданы
Сенату.
На Воинскую коллегию возлагалось
управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии,
управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В
системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и
генеральных кригсрехтов.
Адмиралтейская коллегия ведала
«флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими
делами и управлениями» В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская
канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная
конторы и Партикулярная верфь.
Коммерц-коллегия содействовала
развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла
таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за
правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих
судов, выполняла судебные функции.
Штатс-контор-коллегия
осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный
штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела
свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными
казначействами.
В круг обязанностей Берг-коллегии
входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и
денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в
пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов. Берг-коллегия была
объединена с другой - Мануфактур-коллегией «по сходству их дел и обязанностей»
и как одно учреждение просуществовало до 1722 г. Мануфактур коллегия
занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла
мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части
Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур,
обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы
промышленникам. Также в ее компетенцию входило: ссылка осужденных по уголовным
делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов
материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в
провинциях и губерниях.
В 1721 году была образована
Вотчинная коллегия, которая была призвана разрешать земельные споры и
тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные
решения по поместным и вотчиным делам.
Также в 1721 году была образована
Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 г. в Святейший
правительствующий синод, который уравнивался в правах с Сенатом и
подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным
учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял
финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в
отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо
важные решения принимались общим собранием - конференцией.
Малороссийская коллегия была
образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «Ограждать малороссийский народ»
от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины. Она
осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине.
Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий,
которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по
функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные
учреждения (например, образованная в 1718 г. Тайная канцелярия, ведавшая сыском
и преследованиями по политическим преступлениям, Главный магистрат,
образованный в 1720 г. и управлявший городским сословием, Медицинская
канцелярия).
В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента,
коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными
инструкциями.
Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный
регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных
коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию,
функции, порядок деятельности. Последующее развитие принципа чиновной,
бюрократической выслуги нашло отражение в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый
закон разделил службу на гражданскую и военную. В
нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин
8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже
давали дворянство, но только личное.
Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое
начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало
аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга
становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как
системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую
иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей
деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции.
Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали
профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность,
дороговизна, работа на себя, негибкость.
В результате реформ государственного
управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней
был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая
свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству),
которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности.
Для контроля за деятельностью госаппарата Петр I
своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалатат (от лат. fiscus -
государственная казна) как особую отрасль сенатского управления («учинить
фискалов во всяких делах»). Глава фискалов - обер-фискал - состоял при Сенате,
который «ведал фискалов». Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя.
Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был
ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов:
проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»;
докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о
возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», а также
борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их
компетенции – «взыскание всех безгласных дел».
Сеть фискалов расширялась и постепенно выделились два принципа
формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714
г. предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека в том числе
провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества».
Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял»
контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял
протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы.
Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После
учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под
контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали
подчиняться ему. В 1723 г. был назначен генерал-фискал, который был высшим
органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право
требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.
Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью.
Кроме того, оставался без постоянного контроля высший государственный орган —
Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение,
стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями.
Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был
указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору,
также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722г.
учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.
Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и
обер-прокуроры отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор
распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. «О должности
генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие
в Сенате и осуществление контроля за фискалами. Генерал-прокурор имел право:
ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору
на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом
императору.
Поскольку
генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и
негласным агентурным надзором.
Прокурор коллегии должен был
присутствовать на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой
учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял
протоколы и другую документацию коллегии.
Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов
Тайная канцелярия, в обязанность которой входил надзор за работой всех
учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров.
Об эффективности работы
«полицейских» государственных органов в период правления Петра I можно судить, например, по следующим историческим фактам: в
конце 1722 г. был уличен во взятках и позднее казнен сам обер-фискал Нестеров;
казнен сибирский губернатор князь Гагарин, укравший купленные в Китае для жены
Петра I бриллианты, пока их везли через Сибирь; на
царского фаворита князя Меншикова был сделан начет (царь обязал вернуть
украденное в размере, соизмеримом с годовым бюджетом Российской империи).
3. Реформы местного и городского управления
Коренное преобразование
административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в.,
стало важным явлением в развитии формы государственного единства. В отличие от
XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз
волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по
территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила
более четкое административно-территориальное деление. До некоторой степени
Россия даже обогнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где
новое административное деление было введено лишь после буржуазной революции.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|