Дипломная работа: Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы
По
эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская
Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в
экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в
международной практике, Россия значительно уступает не только развитым стран,
но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинг международной
конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год
Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов»
опустилась с 81-го на 89-е место»[51].
Согласно
индексу GRICS (Governance Research Indicate
Country
Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным банком и
оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по
таким показателям, как эффективность работы правительства, качество
законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в
нижней части рейтинга[52].
По индексу
восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси
Интернэшнл», в 2004г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место[53].
По данным
международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48
крупнейших держав занимает 40-е место[54].
При таком
уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных
инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых
средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в
среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового
внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных
инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на один процент и
сокращением инфляции на 0,46 процента.
Концепция
обращает внимание и на то, что результаты российских исследований состояния
системы государственного управления также свидетельствует о низкой
эффективности государственной власти, коррумпированности государственного
аппарата, падения доверия граждан к государственным институтам и
государственным служащим.
Данные
опросов, проведенных Фондом «Общественное мнение» в 2007 г. в семи субъектах
Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами
деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более
71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с
проявлениями коррупции в государственном аппарате[55].
Потому
задачей номер по-прежнему остается повышение эффективности государственного
управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими
качественных публичных услуг населению.
Для
ликвидации указанных недостатков определены следующие приоритеты современного
этапа административной реформы: повышение качества и доступности
государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую
деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного
государственного регулирования и общее повышение эффективности деятельности
органов исполнительной власти.
В настоящее
время разработана методика исследования опенки гражданами качества и
доступности предоставляемых государственных услуг. Общероссийская общественная
организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с
Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела и 2004
г. в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий
на преодоление административных барьеров[56].
По данным
этих исследований, их размер составил в среднем 8,5 процента выручки
предприятия. Целевым показателем реализации мероприятий административной
реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных
барьеров в выручке к 2008 г. до 5 процентов, к 2010 г. — до 3 процентов[57].
Основные
мероприятия административной реформы должны были быть реализованы в 2006-2008
годах. Однако, экспертные данные и проведенный нами анализ еще раз
свидетельствуют о том, что преждевременно говорить о завершенности реформы.
Далее мы
более подробно рассмотрим основные положения, связанные с внедрением комплекса
мероприятий по обеспечению административной реформы.
2. Комплекс мероприятий по обеспечению
административной реформы
Накопленный
опыт показывает, что результативность в проведении реформ в значительной
степени зависит от использования эффективного механизма реализации,
соответствующего сложности задач кадрового обеспечения.
В связи с
этим «целью мероприятий по данному направлению являются формирование
необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного
обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов
распространения успешного опыта государственного управления»[58].
Для
достижения этой цели в предполагается: создание типовых программ
административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и
агентств; создание типовой программы административной реформы в субъекте
Российской Федерации; разработка методических рекомендаций по проведению
административной реформы в муниципальном образовании; разработка программ
обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в
рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных
и муниципальных служащих; мониторинг результативности мероприятий
административной реформы на федеральном и региональном уровнях; совершенствование
механизмов распространения успешного опыта государственного управления; взаимодействие
с общественностью по вопросам реализации административной реформы; формирование
эффективного механизма управления мероприятиями по проведению административной
реформы.
В части
кадрового обеспечения реформы предусмотрено, что в ходе создания
учебно-методических материалов, новых форм обучения и организации учебного
процесса будут созданы типовые программы подготовки по основным вопросам
административной реформы. Их целью является создание широкомасштабной, единой
по своим принципам системы передачи знаний, умений и навыков, необходимых для
достижения целей административной реформы. Эта система позволит в
первоочередном порядке подготовить организатором экспертов и иных участников
административной реформы.
Подготовку
должны пройти руководители и специалисты федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, обеспечивающие организацию исполнения задач
административной реформы, а также привлекаемые к реализации мероприятий
административной реформы эксперты и представители гражданского общества.
В рамках
данного направления предполагается также создать механизм мониторинга и оценки
хода административной реформы, достижения поставленных ею целей,
запланированных показателей результативности, который должен обеспечить
своевременную и достоверную оценку выполнения циана мероприятий
административной реформы и восприятия обществом административной реформы, ее
результатов и проблем.
Для решения
этой задачи предполагается осуществить: обеспечение информационной и экспертно-методологической
поддержки реализации административной реформы путем проведения публичных
обсуждений основных ее целей и результатов; сбор и анализ данных в ходе
проведения государственных статистических наблюдений в сфере государственного
управления, характеризующих ход административной реформы, достижение
показателей ее результативности в целом, по отдельным органам исполнительной
власти и субъектам Российской Федерации; разработку и внедрение
объединенной базы данных по мероприятиям административной реформы; разработку
методики оценки эффективности проведения административной реформы на уровне
отдельных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации; внедрение
системы рейтингов качества государственного управления, позволяющую проводить
сравнение достигнутого уровня целей административной реформы в различных
органах исполнительной власти, определять причины неудач и поощрять успехи; проведение
систематической работы по поиску лучших примеров государственного управления в
федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти
субъектов Российской Федерации; создание базы данных лучших примеров и
успешного опыта государственного управления; организацию систематического
обмена опытом с обсуждением и выработкой совместных решений по новым методам и
механизмам управления, организационным решениям, структурным преобразованиям,
оптимизации административно-управленческих процессов, применению стандартов
государственных услуг; формирование системы поощрения органов исполнительной
власти, получающих высшие рейтинги качества государственного управления, а
также тех, чей опыт проведения административной реформы по конкретным
направлениям признается лучшим; организацию полноценного информирования
общественности о целях, задачах и ходе реализации административной реформы;
формирование заинтересованности в реализации мероприятий административной
реформы, в ее поддержке различными слоями российского общества[59].
В заключение
отметим одно из важных нововведений, впервые предусмотренных Концепцией в
рамках реализации направления «Оптимизация функций органов исполнительной
власти и противодействие коррупции», — административный аутсорсинг[60].
Обеспечение
широкого применения аутсорсинга предполагает создание механизма выведения
определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной
власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной
основе.
Мировой опыт
позволяет говорить о том, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность
осуществления адмистративно-управленческих процессов, более эффективно
контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов
исполнительной власти на основной деятельности, повысить качеств услуг,
обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты,
сократить число административного и управленческого персонала, что приведет к
существенной экономии бюджетных средств.
Предполагается,
что для реализации механизмов аутсорсинга необходимо «провести полный учет всех
расходов на выполнение функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга
этих функции и определить целесообразность продолжения их выполнения... реши
задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих
процессов, подлежащих аутсорсингу, создать перечь функций и видов деятельности,
не подлежащих аутсорсингу, разработать и внедрить прозрачную систему учета
расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными
подразделениями разработать типовые процедуры и технологии проведения
аутсорсинга, разработать процедуры и механизмы контроля эффективности
ayтсорсинга, мониторинга выполнения условий контрактов, разработав и
реализовать механизмы, стимулирующие государственные органы проводить
аутсорсинг»[61].
Таким
образом, основными задачами административной реформы являются повышение
эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными
служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг
населению, обеспечение права граждан на объективную информацию. Концепция
включает в себя и план конкретных мероприятий по проведению административной
реформы в Российской федерации, четкое определение ее целей и задач.
В Приложении
к концепции реформы обозначены показатели, на достижение которых нацелена
административная реформа. В качестве целевых ориентиров предполагается
использовать значения, близкие к ровню государств Восточной Европы. Предполагается
использовать значения показателя эффективности государственного управления 55
единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 г.-
не ниже 70 единиц по каждому из показателей[62].
Завершая
рассмотрение проблемы, отметим, что только при научном подходе к выявлению и
реализации «болевых точек» современного состояния теории и практики
государственного управления, изучении и внедрении передового отечественного и
зарубежного опыта, возможно эффективное и успешное государственное управление.
Многие
субъекты РФ, федеральные министерства, службы, агентства, опираясь на глубокое
познание современной теории и практики государственного и муниципального
управления и в целом теории управления, используя разнообразные методы научных
исследований, ищут и удачно находят приоритеты успешного решения стоящих перед
ними задач, выступают пионерами по ряду направлений, в том числе и в сфере
реализации административной реформы, осуществляемого в стране политического,
экономического и социального реформирования.
Одновременно необходимо
объединить активные усилия всех государственных гражданских служащих, органов
власти и управления всех уровней, укреплять и развивать их взаимодействие между
собой, с вызревающим в нашей стране гражданским обществом.
По мнению
аналитиков, несмотря на продолжающиеся в обществе политические дискуссии,
сегодня уже никто не ставит под сомнение основополагающие результаты процесса
формирования новой российской государственности: политическую демократию и
частную собственность как основу политического и экономического порядка.
В марте 2008
г. состоялись выборы Президента РФ. Президентом РФ был избран Д.А. Медведев.
Исследователи
на момент переизбрания Президента РФ в 2008 году видели несколько возможных
источников дестабилизации в России XXI в.[63]:
- приход к
власти нового поколения политической и деловой элиты, не имеющей, в отличие от
современной правящей, прочных антикоммунистических установок;
- возможная
смена правящей группировки в случае, если не будет реализован активно
обсуждаемый сегодня механизм «наследного президента» (назначение Путиным своего
«наследника»);
- изменение
социальной опоры власти, если сохраняющие могущество силовые структуры окажутся
под влиянием оппозиционных власти социальных элит;
-
экономическая дестабилизация как основа политического кризиса (изменения
конкурентоспособности отраслей и секторов отечественной экономики в результате
повышения цен на энергоносители, резкого увеличения открытости российской
экономики в случае вступления России в ВТО, существенного роста реального курса
рубля);
- реальное
отделение государства от собственности и связанный с этим процесс развития
гражданского общества, его коммерческого сектора.
Одним из
источников дестабилизации, по мнению специалистов, может стать
перераспределение власти на региональном и муниципальном уровнях, где сегодня
идет борьба за контроль над властью и собственностью между губернаторами и
мэрами крупных городов, наблюдается усиление вмешательства в дела регионов
финансово-промышленных групп, стремящихся к установлению контроля над
отдельными регионами страны.
Таковы лишь
некоторые прогнозы развития российской государственности в долгосрочной
перспективе.
Как считает
Н.А. Омельченко, сложность ситуации усугубляется тем, что сегодня правящая
элита России не имеет сколько-нибудь определенной, концептуально обоснованной
национально-государственной идеи, что не может не мешать ясному осознанию
направления и стратегии развития общества, выработке оптимальных путей
дальнейшего его реформирования[64].
Поэтому очень важным представляется, во-первых, достижение элитного согласия
относительно общих целей развития страны и средств их достижения; во-вторых,
всемерное развитие гражданского общества в России как главного условия
стабильности демократического процесса, что, в свою очередь, предполагает
достижение и сохранение гражданского согласия, прежде всего наличие консенсуса
по основополагающим вопросам модернизации российского общества[65].
Аналитические
исследования политологов, социологов, экономистов, а так же зарубежных
специалистов, не позволяют пока делать оптимистические выводы. Нам кажется, что
реализация административной реформы потребует еще значительных усилий и воли,
прежде всего, со стороны политической и управленческой элиты нашего общества.
Заключение
Россия
постоянно живет под давлением реформ. Начиная с петровских времен
преобразования практически не останавливались ни на год.
Проведенные
Петром 1 преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни
общества, подъемом экономики и культуры. Созданные в ходе петровских реформ
новые институты власти и управления оказали значительное влияние на
политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в
дальнейшем. Но следует признать, что, создав мощное государство, Петр I
использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов
русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).
В ходе
петровских преобразований государственная власть в России приобрела характер
абсолютной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха
бюрократический аппарат.
Проводимые
Петром I реформы государственного управления не отличались систематичностью и
строгой последовательностью. При внимательном их рассмотрении можно заметить
две основные задачи, которые оставались для него всегда приоритетными и
неоспоримыми, а именно: 1) унификация органов государственного управления и
всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию
коллегиального начала, которое вместе с системой гласного (прокурорского) и
тайного (системы фискалитета) контроля должно было, по убеждению царя,
обеспечить законность в управлении.
Петр I был
захвачен идеей создания в России государства совершенной регулярности, в
котором каждый человек имел бы точно обозначенное место и строго подчинялся
регламенту.
Главной
задачей государственных реформ Петра I являлась радикальная перестройка
государственного аппарата. В качестве основных принципов обычно выделяют:
1)
институционализацию управления, нашедшую свое выражение в создании новой
системы учреждений;
2) повышение
эффективности управления, достигавшееся за счет унификации (единообразия),
централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации;
3) изменение
принципов комплектования аппарата новых учреждений (коллегий, губерний).
Свои
преобразования Петр I осуществлял не по строго определенному, заранее
составленному плану, а отдельными мерами, путем частных нововведений в центральном
и местном управлении.
Одним из
главных нововведений Петра I стало учреждение в 1718— 1720 гг. новых органов
центрального управления, получивших название коллегий. Тем самым правительство
решало проблему недостающего звена между Сенатом и местными правительственными
учреждениями. Коллегии заменили собой старые приказы и были построены по
западноевропейским образцам. Преимущество коллегиальной системы Петр I видел в
более оперативном и в то же время объективном решении дел.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
|