Власть

парламента, порядок взаимоотношений между правительственной партией и

оппозицией, баланс между органами центрального и местного самоуправления и

т.п.. Такое толкование сдержек и противовесов поясняется тем, что они уже

давно рассматриваются не только с позиции необходимости предупреждения

чрезмерной концентрации государственной власти и сбалансировать ее высшие

ветви, а и обеспечить стабильность и постоянство в функционировании всех

главнейших государственных институтов и политической системы в целом.

Идеи разделения властей известны конституционной теории стран с

смешанной республиканской формой правления. Например, современные

французские конституционалисты нередко высказываются в пользу жесткого

разделения властей. Тем не менее, стараясь приспособить эти идеи к

существующим в стране государственно-политических реалиям, некоторые из них

предлагают уточнить понятия законодательной и исполнительной власти.

Функции правительства при этом не сводят только к выполнению законов.

Наоборот, по мнению соответствующих авторов, единая правительственная, или

управленческая функция определенной мерой вбирает в себя законодательную

функцию. Это приводит к тому, что последняя больше не отождествляется с

деятельностью парламента.

Существует среди французских ученых и другой взгляд, по которому

различия между законодательной и исполнительной властью не имеет

принципиального значения, ведь лидер партии парламентского большинства

фактически владеет и той и другой. Он руководит правительством и

контролирует это большинство. Поэтому говорить, что законодательная и

исполнительные власти разделены, будет, по мнению адептов такого подхода,

неправильным, а настоящее деление имеет место между правительством и

оппозицией.

Эти и прочие теоретические концепции в целом согласовываются с

содержанием действующей конституции Франции, где соединяются элементы

жесткого разделения властей с институтами парламентской республики. В

частности, конституция фиксирует принцип несовместимости членства в

правительстве с депутатским мандатом, который, как отмечалось, свойственен

президентской республике. С другой стороны, в основном законе закреплен

принцип политической ответственности правительства перед парламентом,

который характеризует парламентарные формы правления.

В целом следует подчеркнуть, что на практике идет речь, в сущности, не

о разделении властей или власти, а о разделении, делении властных функций

между высшими ветвями власти в государстве. Тем самым формулу “разделения

властей” можно без особых предостережений заменить на формулу “разделения

государственных функций”. Сказанное не противоречит значимости идей

разделения властей, которые служат основой для создания общих гарантий

демократической организации общества и государства. Эти идеи имеют прежде

всего политическое звучание, хотя не следует уменьшать их значение как

юридической ценности.

Реализация на практике соответствующих идей создает тот стрежень,

который положен в основу конституционного механизма осуществления власти,

составными которого есть высшие органы.

4. Сравнительный анализ высших органов государства:

Парламент

Значительное внимание в характеристике высших органов современного

государства по обыкновению уделяют парламентам. Они рассматриваются как

органы законодательной власти, а иногда и как такие, которые своей

деятельностью формально обеспечивают функционирование и само существование

других высших органов.

По определению, парламенты - это выборные и коллегиальные высшие

органы государства, которые функционируют в условиях демократического

правления и имеют своими главными полномочиями полномочия в сфере

законотворчества. В унитарных государствах, таких как Украина, парламенты

формируются на общенациональном уровне, в федерациях - также и на уровне их

субъектов. В последнем случае полномочия законодательных органов двух

уровней разграничиваются на основах, определенных федеральной конституцией.

Деятельность парламентов определяет характер и содержание парламентаризма.

Парламентаризм - это система такого взаимодействия государства и

общества, для которой характерными есть признание ведущей или, в наше

время, особой и достаточно существенной роли в осуществлении государственно-

властных функций общенационального постоянно действующего представительного

органа. Такое определение парламентаризма означает, что его не следует

связывать с какими-то конкретными формами государственного правления.

Явление парламентаризма в той или другой форме присущее каждой

демократической стране.

Характеристика парламентаризма станет завершенной только тогда, когда

будет учитываются структура и организация, содержание компетенции и главные

направления деятельности самих представительных органов. Рассмотрение этих

вопросов позволяет составить объективное мнение о том, как реализуются

основы теории народного представительства, насколько их природа отвечает

политическим потребностям сегодняшнего дня. Только через анализ общих

закономерностей построения и определение основных функций парламентов и при

учете соответствующих особенностей, присущих отдельным странам, можно

установить реальную роль представительных органов в осуществлении

государственной власти, их настоящее место в государственном механизме.

Понятие “парламент” имеет обобщающее значение. Представительные органы

нередко носят другое официальное название. Наиболее распространенным из них

- национальные сборы. Это название довольно удачно передает характерные

особенности парламента как общегосударственного органа. Близкими по смыслу

к ней являются названия: народные сборы (зафиксировано в конституциях

Албании и Болгарии) или государственные пошлина (Эстония и Венгрия). В

некоторых странах название парламента отражает форму государственного

устройства - федеральное (союзное) собрание (Россия, Швейцария). Что

касается скандинавских стран, то здесь парламенты имеют сугубо

индивидуальные названия. Например, в Дании это фолькетинг, в Исландии -

альтинг, в Норвегии - стортинг, в Швеции - риксдаг. В конце концов,

существуют страны, представительные органы которых имеют такие названия,

как законодательные сборы (ассамблея) или палата представителей

(депутатов). Все эти названия так или иначе указывают на одну из главных

формальных примет представительства - коллегиальный характер

соответствующих государственных органов.

Строение парламентов

Одним из исходных моментов в характеристике парламентаризма, как

общего явления, и при определении особенностей представительных органов

конкретных стран является их построение. В свою очередь, главным признаком

построения парламентов значительного количества стран есть их

двухпалатность, или бикамерализм.

Двухпалатность длительное время была типичной чертой парламентаризма.

Исторически создание или сохранение верхних палат отображало компромиссы,

которые были достигнутые между буржуазией и феодальным классом в их борьбе

за политическую власть. В наше время существование верхних палат прежде

всего объясняется потребностями оптимизации парламентской организации.

Акцент ставится на необходимости обеспечить уравновешенный подход в

парламентской работе, предать ей высокий профессиональный уровень.

Некоторые считают, что верхние палаты должны стимулировать нижние,

создавать такие условия, которые будут обеспечивать взвешенный

законодательный процесс и исключено принятие непродуманных и поспешных

решений. Определяя другие аргументы в обосновании двухпалатного построения

парламентов следует также отметить, что в федерациях она считается

обязательной и объясняется необходимостью представительства на

общенациональному уровне интересов субъектов федерации и их населения.

Принята формула, по которой депутаты нижних палат парламента представляют

весь народ (избирательный корпус) в целом, а верхних - только свой штат,

провинцию, область, и т.п..

Сегодня двухпалатность уже не имеет значения типичной черты

парламентаризма. Если ко второй мировой войне однопалатные парламенты в

Западной Европе в условиях демократического правления существовали лишь в

Люксембурге и Финляндии, то в наши дни такая форма построения

представительных органов стала такой же приемлемой, как и бикамерализм.

После второй мировой войны на основах однопалатности были реформированы

парламенты таких европейских стран, как Греция, Дания, Португалия и Швеция.

Наиболее важное значение в характеристике построения парламентов имеет

порядок формирования палат. Нижние палаты двухпалатных парламентов, ровно,

как и однопалатные парламенты в целом, практически повсеместно формируются

на основе прямых выборов. При этом в законодательстве по обыкновению

фиксируется норма представительства, то есть определяется среднее

количество избирателей, от которой в палату (парламента) избирается один

депутат. Такой порядок формирования нижних палат иногда обеспечивает

представительный характер парламента в целом.

Порядок формирования верхних палат существенно отличается, от того,

который применяется для нижних палат. В ряде стран применяются прямые

выборы. Они нередко проводятся не только на основе немного отличного

избирательного права (с более высоким возрастным цензом), а и с

использованием других избирательных систем. В частности, таким способом

создаются испанские, итальянские, польский, румынский и чешский сенаты, а

также палата советников парламента Японии.

Комиссии (комитеты) как элемент структуры парламентов

Главнейшим элементом внутренней структуры парламентов выступают

комиссии (комитеты). Теоретически их роль определяется как предшествующая

подготовка разного рода вопросов, которые потом должны рассматриваться в

сессионных заседаниях. Фактически же комиссии сами решают большое

количество этих вопросов, а палаты и парламенты в целом нередко почти

автоматически утверждают их предложения. При этом считается, что

деятельность комиссий позволяет более быстро, чем в самых палатах, и на

более профессиональном уровне решать парламентские дела.

Парламентские комиссии имеют свои разновидности. Основными из них есть

постоянные комиссии. В Англоязычных и некоторых других странах они

называются постоянными комитетами. В двухпалатных парламентах постоянные

комиссии, как правило, создаются в любой из палат и действуют на период

сессии парламента, но в целом ряде стран они создаются на весь срок его

созыва. На практике эта разность не имеет большого значения, так как

формирование комиссий в начале каждой сессии большей частью не приводит к

значительным изменениям в их составе.

Одной из главных функций постоянных комиссий является детальное

рассмотрение законопроектов. Эта их деятельность составляет содержание

отдельной стадии законодательного процесса. В Италии в соответствии с

ст. 72 конституции постоянные комиссии имеют право не только рассматривать,

а и утверждать законопроекты, что исключает дальнейшую парламентскую

процедуру их принятия. И хотя за инициативой правительства Италии или

установленного количества депутатов законопроект до утверждения его

комиссией может быть возвращен к рассмотрению и принятию в палате,

постоянные комиссии в многих случаях выступают как основной центр

законодательной деятельности.

К функциям постоянных комиссий также отнесены обсуждение других

вопросов, включенных в повестку дня работы парламента. Во многих странах

создаются постоянные комиссии, деятельность которых связанная с

функционированием самого представительного органа; по вопросам процедуры и

регламента, депутатской этики и т.п. Нередко постоянные комиссии

осуществляют функции связи с министерствами и контроля над деятельностью

органов исполнительной власти. Поэтому не удивительно, что постоянные

комиссии имеют специализированный характер, а их предметная компетенция в

целом отвечает общей структуре правительства.

Значительными отличиями в этом отношении характеризуются постоянные

комитеты палаты общин парламента Великобритании. Основной их функцией

является соответствующее участие в законотворчестве. Те пять-восемь

комитетов, которые создаются на каждой сессии, не имеют специализированной

компетенции. Характеристика этих комитетов как постоянных является довольно

условной из-за того, что их состав изменяется каждый раз после передачи

туда нового законопроекта, а постоянными остаются лишь председатели

комитетов. Таким образом обеспечивается профессиональный подход к

законотворчеству, ведь депутаты специализируются по разным вопросам, и это,

конечно, учитывается при формировании конкретного состава постоянного

комитета.

Количество постоянных комиссий в парламентах разных стран заметно

различается: от 6 в любой из палат парламента Франции до 24 в бундестаге

Германии. В отдельных странах число постоянных комиссий зафиксировано в

конституции, в других странах в парламентских регламентах. Тем не менее, в

ряде стран комиссии создаются в таком количестве, какое сам парламент и

контролирующее его партийное большинство считают целесообразной.

Компетенция парламентов

Завершению анализа парламентаризма способствует рассмотрение форм

закрепления компетенции представительных органов, а также содержания

соответствующих полномочий. В соответствии с принципом разделения властей,

парламенты определяются как носители законодательной власти. “Все

установленные здесь законодательные полномочия принадлежат конгрессу

Соединенных Штатов” – сказано в ст. 1 американской конституции. Эта идея в

той или иной форме изложена в основных законах практически всех развитых

стран.

Современная конституционная теория и практика не признает парламенты

верховными органами власти. Им не предоставляется права полновластия,

правомочность рассматривать и решать любой вопрос, который относится к

ведению государства. Учитывая эту теорию это противоречило бы идеи

учредительной власти. Ведь все полномочия парламентов вытекают не из какого-

либо собственного права, а благодаря фиксации в конституциях, которые и

наделяют представительные органы соответствующей компетенцией. С другой

стороны, оценка парламентов как полновластных органов противоречила бы

содержанию принципа разделения властей. Как отмечалось, по этому принципу

власти не только разделены и уравновешивают друг друга, а и равны.

Характеризуя форму закрепления и содержание парламентской компетенции,

следует в первую очередь указать, что они определенной мерой связанны с

построением представительных органов. В частности, бикамерализм парламентов

предопределяет наличие полномочий у любой из палат и, как правило, нижние

палаты сыграют более значительную и даже доминирующую роль в реализации

этих полномочий. Вместе с тем существуют парламенты, в которых полномочия

палат не только уравнены, а и в целому равны. К ним следует отнести

представительные органы Италии, Румынии, США и ряда других стран. В

частности обе палаты американского конгресса имеют, в принципе, одинаковые

законодательные полномочия, за исключением того, что белые (законопроекты)

по финансовым вопросам могут быть внесены только в палату представителей.

Иногда любая из палат имеет свои особые, присущие только ей

полномочия. Например, сенату конгресса США принадлежит исключительное право

давать “совет и согласие” на кандидатуры, которые предлагаются президентом

на целый ряд должностей, а также на ратификацию международных соглашений.

Если никто из кандидатов в президенты не обеспечит себе большинства голосов

избирателей, его избрание осуществляется палатой представителей. При таких

же обстоятельствах сенат избирает вице-президента. Палата представителей

имеет право привлекать к ответственности, в порядке импичмента, президента

и некоторых других высших должностных лиц, а правом рассматривать дела,

затронутые в таком порядке, наделен сенат. Наличие особых полномочий у

любой из палат характеризует и некоторые парламенты с неравноправными

палатами.

Содержание компетенции парламентов предопределяет характер их функций,

то есть направлений их деятельности. К парламентским функциям относят

законотворчество, принятие бюджета и контроль за деятельностью органов

исполнительной власти. Среди этих функций также называют внешнеполитическую

и судебную. Последние две функции парламентов имеют, в сущности,

сопутствующее значение.

Конституции предусматривают лишь отдельные, узкие формы участия

представительных органов во внешнеполитической деятельности государства.

Парламенты, как правило, не берут участия в оперативном решении проблем

внешней политики. Анализируя их соответствующие полномочия, следует

выделить признанное основными законами многих стран право одобрять

заключенные международные договоры и соглашения. Тем не менее эти

полномочия отнюдь не ограничивают международно – договорную практику

исполнительной власти, а именно парламентское одобрение в большинстве

Страницы: 1, 2, 3