Государственное управление: содержание и особенности

требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель

осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им

законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме,

учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в

упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще

недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает

необходимость в специализированном управленческом звене государственного

аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном

варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по

существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е

управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом

не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия

соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-

распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного

акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как

разновидности социального управления. Оно характерно по своему

функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее

современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего

государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных

проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме

воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная

власть базируется на иных социально-политических и экономических основах.

Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по

признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана,

и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный

публично-правовой характер, т.е. государственное содержание,

государственное управление осуществляет функции текущего управления,

представляя собой государственную деятельность по управлению.

Есть еще один существенный вопрос, относящийся к общей характеристике

системы и механизма государственного управления, сложившихся в

дореформенный период. Так практика государственного управления экономикой

уже в 60-е годы была подвергнута серьезному критическому анализу.

Было констатировано, что именно в этой сфере фактически преобладали

элементы ничем не ограниченного вмешательства «сверху» в производственную

деятельность предприятий (система директивного планирования, обязательных

поставок, адресных заданий и т.п.), в результате чего последние были лишены

необходимой самостоятельности.

Подобная система управления, взращенная за долгие десятилетия по инициативе

КПСС, вредоносная по своим итогам, получила первоначально публицистическое,

а затем – почти официальное наименование административно-командной. Ее

негативная суть сводилась к тому, что управление осуществлялось на началах,

не стимулирующих предприятия к высокопроизводительному труду, экономически

не заинтересовывающих их в эффективных итогах своей работы, которые

достигались преимущественно путем «приказов», «команд» и т.п. по существу

административно-командная система, как показала практика, в условиях

монопольного господства КПСС, фактического сращивания партийного и

государственного аппарата, находила свое наиболее ощутимое выражение в

бюрократической централизации руководства хозяйственной и социальной

жизнью, в бесконтрольности и безответственности управленческого аппарата, в

концентрации в его руках значительного объема властных полномочий

распорядительного характера. Иерархически построенная система органов

государственного управления, обладающая названными качествами, а также

использование ею исключительно директивных методов – база для понимания так

называемой административно-командной системы. В ее рамках прямые

предписания и чисто принудительные меры являлись единственным средством

достижения управленческих задач. Самостоятельность управляемых объектов в

условиях, когда от них требовалось чуть ли не «слепое» исполнительство, а

их деятельность регулировалась преимущественно запретами или разрешениями,

была категорией весьма неопределенной. Аппарат управления имел все

основания рассматриваться в качестве бюрократической надстройки над сферой

управления. Многократно проводимые меры различного рода сводились в

основном к изменениям организационно-правовых форм управления, отличались

непоследовательностью и не затрагивали главного – методов управления.

Реакция на эти явления была следующей. Юридически властные начала в силу

непонимания их объективной необходимости при любой системе управления

вместо очищения их от бюрократических наростов были объявлены

неприемлемыми вообще. В печати пропагандировалась идея ликвидации

управленческого аппарата, т.е. административной системы. В первоначальном

варианте борьба с этой системой, начиная с 60-х годов, велась под лозунгом

полного отказа от административных, т.е. чисто управленческих, рычагов

государственно-управленческой деятельности. Они были объявлены

бюрократическими, «разрушителями» всей системы государственного управления

(особенно – в области экономики). Был провозглашен приоритет так называемых

экономических рычагов управления.

Что же в действительности скрыто за словами «административно-командная

система»? Буквально они означают функционирование «управленческо-командной

системы». При этом подразумевается нормальная система управления, ибо без

«команд», т.е. реализации юридически-властных полномочий, которыми наделены

все субъекты государственного управления, они не могут действовать.

Невозможно в подобной ситуации само практическое управление.

Таким образом, отождествление системы государственного управления с так

называемой «административно-командной системой» не имеет прочных

методологических обоснований. Тем не менее, сама по себе данная проблема не

исчезла.

Содержание процесса управления в эпоху реформирования.

Государство выполняет разнообразные функции и все они в той или иной

степени связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат

управления. Функция управления включает фактически все функции государства,

поэтому функции государства и функции государственного управления являются

тождественными понятиями.

Многие функции государства независимы от его природы ( защита от внешних

угроз, принуждение и т.д.). Для ряда других функций государственного

управления основой выступает социальная сущность государства, его целевые

ориентиры. Они определяют количественный состав функций, их содержание и

назначение. Эта взаимосвязь целого и зависимых от него величин. Изменяются

цели государства, система и функции управления, одни функции становятся

ненужными, потребность в других появляется, третьи – остаются неизменными

по форме, но наполняются новым содержанием. Главными функциями государства

остаются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная.

Процесс управления не прямолинеен и не одномоментен, на всю систему

воздействует масса актов с различными целями, принципами, программами,

поэтому функции управления можно разложить на множество подфункций, каждая

из которых представляет собой форму воздействия на систему, т.е. рычаг

управления. Основу функций управления составляют постановка целей ( задач),

организация дела, планирование. регулирование, контроль за исполнением и

др. Создаются структуры соподчиненности, которые координируют,

согласовывают действия всех подразделений, оформляют принятые решения в

нормативные акты, приказы, инструкции. Все это завершается на основе

информации, отчетности.

В специфических условиях России конца ХХ в. на первое место выдвигается

функция реформирования общества. К реформам относятся имеющие системный,

структурный и политический характер изменения, осуществляемые в рамках

государственной политики на основе законов, указов Президента РФ,

постановлений Правительства РФ.

Временные рамки реформирования определяются сроком перехода от плановой

экономики к рыночной. Он завершается достижением финансовой стабилизации.

После этого экономика развивается на рыночной основе и государство от

реформирования переходит к регулированию для ускорения экономического

роста. Хотя задачи регулирования отличны от задач реформирования, оно тоже

не обходится без нововведений и принципиальных изменений.

В результате реформ общество становится открытым, утверждается частный

сектор, предприятия вынуждаются подчиняться рыночной дисциплине, монополия

государства ослабевает и государственное управление перемещается на

макроуровень.

Основными мерами осуществленными в процессе реформирования являются:

Введение института частной собственности на средства производства, в том

числе и на землю.

Приватизация государственных и муниципальных предприятий, жилищного фонда.

Предоставление всем предприятиям и гражданам, в том числе иностранным,

свободы экономической, предпринимательской деятельности, в том числе

внешнеэкономической, торговли.

Либерализация цен при государственном регулировании их незначительного

количества.

Реорганизация государственных и сельскохозяйственных предприятий с отменой

обязательного государственного заказа. Создание крестьянских (фермерских)

хозяйств.

Формирование рыночной инфраструктуры ( биржи, финансовый рынок, рынок

труда. учреждения по антимонопольному регулированию и банкротству

предприятий).

Утверждение независимости Банка России, введение конвертируемости рубля.

Либерализация личных доходов и расходов

Введение платности услуг здравоохранения, образования и ряда других

учреждений социальной сферы.

Признание и гарантирование политических прав и свобод человека согласно

общепризнанным принципам и нормам международного права.

Сложность российских реформ состоит в том. что не существует ни теории , ни

практического опыта ( достаточно продолжительного и убедительного)

перестройки общества, основанного на государственной собственности, в

общество с частной собственностью на средства производства и свободой

предпринимательства. Имеющиеся научные школы исследуют роль

государственного управления в сложившихся рыночных условиях и в

регулировании экономики.

Ошибочно функции государства. присущие рыночной экономики , распространять

на переходный период, когда рынок еще нужно создать.

Для условий перехода к рыночной демократии от централизованной системы

управления, т.е. когда рынка в общепринятом смысле этого понятия еще нет,

можно достоверно утверждать лишь то, что роль государства в России

возрастает, хотя бы потому, что долго остаются неясными социально-

экономические перспективы и осложняется международное и геополитической

положение страны.

Мировой опыт учит, что страны. желающие догнать развитые страны, нуждаются

в более сильном государственном управлении. Именно оно обеспечили в

короткие сроки вхождение СССР в состав не только мировых держав, но и

сверхдержав. Без сохранением за государством значительной доли

собственности, без индикативного планирования, без стимулирования

государством совокупного спроса невозможно не только догнать развитые

страны Запада и Востока, но и восстановить экономику. Государство способно

проводить самые что ни на есть либеральные реформы, но все зависит от того

как оно это делает.

Поэтому в процесс реформирования вносятся коррективы в целях повышения

эффективности государственного регулирования. Они предполагают:

усиление контроля за монополиями, развитие конкуренции, поддержку малого

бизнеса;

повышение инвестиционной активности, ускорение структурных преобразований,

развитие АПК;

переход к приватизации по индустриальным проектам с учетом возможностей

привлечения инвестиций для развития предприятия;

обеспечение интересов государства в акционерных обществах, имеющих в

уставных капиталах долю государства.

Повышение эффективности государственного регулирования требует активизации

всех функций управления, особенно прогнозирования, планирования и контроля.

Социально-экономическое прогнозирование является способом предвидения,

получения представления о будущем, обусловленного закономерностями

общественного развития и действием факторов в прогнозируемом периоде. По

существу это научное исследование перспектив развития. Будущее во многом

становится предсказуемым, если правильно учитывать тенденции научно-

технического прогресса и другие условия.

Прогноз не определяет цели, достижение которых желательно, и параметры с

достаточной точностью, а намечает вероятные и возможные результаты и

условия, при которых они могут быть достигнуты; раскрывает картину

будущего, положительные и отрицательные тенденции, альтернативы,

противоречия и меры по их разрешению.

Прогнозирование законодательно закреплено в качестве функции

государственного управления. Под государственным прогнозированием

понимается система научно-обоснованных представлений о направлениях

развития, основанных на законах рыночного хозяйствования. Оно базируется на

демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических,

социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозах общественно

значимых сфер деятельности.

Законом «О государственном прогнозировании и программах социально-

экономического развития Российской Федерации» предусмотрено внесение

Правительством РФ на рассмотрение Федерального Собрания ряда документов,

составляющих основу государственного управления. Среди них прогнозы

социально-экономического развития на предстоящий год, федеральные целевые

программы, федеральный бюджет основные направления бюджетной и налоговой

политики и др.

Правительство установило порядок разработки прогноза и программы социально-

экономического развития РФ (среднесрочный прогноз и среднесрочная

программа), концепции социально-экономического развития РФ ( долгосрочный

прогноз), а также прогноза социально-экономического развития на очередной

год. Определен состав организаций, участвующих в разработке этих

документов, среди них функциональные министерства и ведомства, федеральные

и региональные органы исполнительной власти, научные учреждения.

Минэкономики России с участием других федеральных органов исполнительной

власти РФ в соответствии с Программой Правительства РФ «Реформы и развитие

российской экономики»разрабатывает сценарные условия функционирования

экономики страны( оценка основных показателей. целевые параметры, основные

решения и меры по стабилизации по направлениям государственной политики).

Минфин России совместно с Минэкономики России и Центральным Банком РФ

представляет предложения по направлениям бюджетной политики.

После одобрения Правительством условий и направлений бюджетной политики

Минэкономики России доводит их до сведения органов исполнительной власти РФ

и субъектов РФ, а Минфин России обеспечивает составление заявок федеральных

органов исполнительной власти и субъектов РФ на финансирование из

федерального бюджета.

Госкомстат России обеспечивает органы исполнительной власти РФ и субъектов

РФ информацией, необходимой для разработки прогнозов и проектов бюджетов.

Центральный Банк РФ предоставляет информацию в Минфин РФ о кассовом

исполнении федерального бюджета за истекший год и отчетный платежный баланс

в Правительство РФ.

Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ разрабатывают:

предварительные варианты прогнозов развития отраслевой экономики и регионов

по основным показателям;

планы развития государственного сектора, получения и использования доходов

от распоряжения госимуществом.

Федеральные министерства и ведомства при подготовке прогнозов социально-

экономического развития РФ и проектов федерального бюджета рассматривают и

учитывают предложения администраций Субъектов РФ по объемам поставок

продукции для федеральных государственных и других нужд, по финансированию

инвестиционных проектов, в том числе предоставляемых Правительству РФ

иностранных кредитов.

Соответствующие федеральные органы представляют прогнозы формирования и

расходования средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных

фондов, развития рынка ценных бумаг, банкротств предприятий, взаимного

экономического сотрудничества в рамках СНГ , платежного баланса.

Органы исполнительной власти субъектов РФ доставляют федеральным органам,

являющимся государственными заказчиками федеральных целевых программ,

предложения по их реализации на территории субъектов РФ. Органы

исполнительной власти РФ, субъектов РФ и другие государственные заказчики

федеральных программ представляют заявки на финансирование федеральных

целевых программ, поставки продукции для федеральных государственных нужд,

а также расчеты предельных объемов бюджетного финансирования отраслей

экономики и регионов с учетом прогнозируемых индексов-дефляторов и других

макроэкономических показателей.

Прогнозирование применяется в сферах, где планирование нецелесообразно или

невозможно, но оно ни в коем случае не может заменить планирование.

Искаженное представление о задачах планирования (все заранее расписать и

требовать принудительного исполнения) постепенно преодолевается. Оно

сводится к определению общих целей и путей их достижения, обеспечению

сбалансированности на основе отраслевой взаимоувязки инвестиций.

Прежняя система отличалась стабильностью, события неизменно повторялись из

года в год, поэтому можно было планировать хозяйственные показатели методом

от достигнутого, так как в устоявшемся режиме явление легко познается и

проектируется на будущее. В настоящее время управление превращается в

регулирование перемен. Однако сужение государственного сектора не

упраздняет общенациональное планирование. В новых условия воссоздается

потребность в таком планировании, хотя в несколько модифицированном виде.

Страницы: 1, 2, 3