Формы политико-территориального устройства государств
населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта,
обусловленными, островным положением территории, предоставляется подчас
особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях
как национально-территориальная автономия. Такой автономией
пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии,
островные и приграничные области Италии, населенные неханскими
народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров
Гренландия в Дании, Занзибар в Танзании и др.
В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний
Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой
парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое
гражданство (граждане Аландов имеют автоматически финское гражданство,
но не на оборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах,
гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем,
Президент Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов.
Закон об автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов
и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.
Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из
европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжала
сохранять свое членство.
Во многом сходна с финской и датской система территориального
устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно
характеризуется как федерация. В действительности оснований для такой
характеристики нет, несмотря на договорное происхождение этого
объединенного государства. Материковая часть страны - Танганьика -
не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали
наряду с общегосударственными. В сущности, Танзания - унитарное
государство с автономией Занзибара.
Весьма своеобразна автономия Шотландии в составе
Великобритании. Шотландия не имеет собственных законодательных и
исполнительных органов, однако, в соответствии с Актом об унии
1707 года за ней признается право иметь собственную правовую и
судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное
представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия
представлена на общих основаниях).
Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях
авторитарных и тем более тоталитарных режимов автономия, даже если
провозглашена конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную
юридическую форму. Впрочем, даже и в странах с либеральными и
демократическими режимами автономия подчас сводится на нет или, во всяком
случае, существенно ограничивается посредством финансового рычага: своих
финансовых средств у самоуправляющихся территориальных единиц
часто не хватает, а центр дает средства под определенными
условиями.
Формы политико-территориального устройства.
Существуют две основные формы политико-территориального
устройства: унитарная и федеративная.
Главное различие между обеими формами заключается в том, что
при унитарной форме территория государства состоит из политико-
административных или административных единиц, тогда как
при федеративной форме высшие территориальные единицы
представляют собой государствоподобные образования или даже
государства - субъекты федерации. Слово «штат», входящее в
официальное название ряда федеративных государств и
обозначающее субъект федерации (США, Мексики, Бразилии и др.)
означает, не что иное, как «государство». Соответственно для
федеративной формы характерно конституционно установленное
разграничение компетенции между федерацией в целом и ее
субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы
конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция
территориальных единиц, как и нередко само их существование и
границы, устанавливаются текущими актами центральной власти. Можно
сказать, что субъекты федерации всегда обладают государственной
автономией.
Этот критерий помогает и в случаях, когда различие между
унитаризмом и федерализмом в конкретном государстве весьма невелико,
как, например, в федеративных Венесуэле или Канаде, где штаты, не
имеют конституций, а также в унитарных Испании или Италии, где
высшие территориальные единицы также обладают государственной
автономией. Унитаризм территориального устройства обеих последних
стран подтверждается еще и тем, что уставы (статуты) соответственно
автономных сообществ Испании и областей Италии утверждаются актами
центрального парламента, тогда как в федерациях их субъекты сами
принимают свои конституции или равнозначные им акты.
Существует различие между федерацией и конфедерацией. В принципе
оно заключается в том, что федерация - это форма территориального
устройства государства, а конфедерация - форма межгосударственного
союза, то есть объединения независимых государств. Но выявить это
различие практически тоже не всегда просто. Например, официальное
французское и итальянское название швейцарского государства -
Швейцарская Конфедерация, но это название, пришедшее из истории, не
отражает действительности, а именно того факта, что Швейцария по
содержанию ее Конституции представляет собой федеративное
государство. Конфедерация, как и федерация, может иметь общие
органы типа парламента, правительства, верховного суда, однако
юридическая специфика заключается в том, что в отличие от актов
федеральных органов власти акты органов конфедерации, во всяком
случае, акты законодательной и исполнительной власти, не действуют
непосредственно на территориях государств - субъектов конфедерации, а
нуждаются в подтверждении (ратификации) их соответствующими органами,
которые могут их и нуллифицировать, то есть отклонить. Впрочем, опыт
западноевропейской интеграции показывает условность данного критерия.
Европейский союз несет в себе черты не только конфедеративные, но
даже уже и федеративные, поскольку некоторые акты органов Союза имеют
прямое действие на территориях государств-членов.
Территориальное устройство может быть как симметричным, так и
асимметричным. При симметричном территориальном устройстве
государства политико-территориальные единицы, его непосредственно
составляющие, имеют равный статус. Например, Германия состоит из 16
земель с одинаковым конституционно-правовым статусом, то есть имеет
симметричное федеративное территориальное устройство. В состав же США
наряду с 50 штатами входят федеральный округ Колумбия, свободно
присоединившееся государство Пуэрто-Рико, некоторые другие островные
территории, не имеющие статуса штата, из чего можно сделать вывод об
асимметричном территориальном устройстве этой страны. Что касается
унитарных государств, то чисто симметричное устройство встречается
нечасто: столицы обычно имеют несколько или существенно иной статус по
сравнению с остальными территориальными единицами высшего уровня.
Асимметрия территориального устройства государства нередко
обусловлена тем, что в нем имеются компактно проживающие инонациональные
группы, которым предоставлена национально- территориальная автономия.
Некоторые конституции содержат перечень существующих политико-
территориальных единиц высшего уровня - субъектов федерации
(например, часть вторая преамбулы Основного закона для Федеративной
Республики Германии 1949 г., ст. 43 Политической конституции
Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г.) или высших политико-
административных единиц (в части второй ~ 58 Конституции Норвежского
Королевства 1814 г. области перечислены. в связи с указанием их
представительства в Стортинге; в части второй ст. 1 Бельгийской конституции
1831 г. перечень провинций сохраняется, несмотря на последующую
федерализацию и деление на три области - субъекта федерации). В
большинстве же конституций в лучшем случае указаны виды территориальных
единиц. Например, согласно части пер вой ст. 286 Политической
конституции Колумбии 1991 года, «территориальными единицами являются
департаменты, округа, муниципии и аборигенные территории», а ст.
285 предусматривает возможность установления законом единиц вне общего
территориального деления, на которые возлагается осуществление
государственных функций и служб.
Крайне редко можно в конституциях встретить норму, определяющую
минимальное число жителей, необходимое для образования территориальной
единицы. Так, часть вторая ст. 5 Конституции Исламской Федеративной
Республики Коморских островов 1978 года в редакции 1982 года
устанавливает, что община может быть образована при наличии не менее
100 жителей (в первоначальной редакции этот минимум составлял пять
жителей).
Следует также иметь в виду, что названия территориальных единиц
редко свидетельствуют о правовом их статусе. Например, в Швейцарии
кантон - это субъект федерации, в Люксембурге - основная политико-
административная единица, а во Франции - судебный округ и
избирательный округ по выборам генерального совета департамента. В
Германии община - это низовая единица в сельской местности, а в
Болгарии и Польше - также и в городской. Провинции в Италии и
Испании - единицы среднего уровня, в Китае - высшего, а в Канаде,
Пакистане, Аргентине - и вовсе субъекты федерации. Имеющие у нас
хождение переводы таких названий часто не основываются на едином
принципе: применительно к Италии мы говорим об областях, а применительно
к Франции - о регионах, хотя очевидно, что это - одно и то же. Точно
так же применительно к Великобритании мы говорим об общине, а к
Франции - о регионах. Несомненно, однако, что община (коммуна) - всегда
самоуправляющаяся единица, равно как и город (за исключением не
которых столичных городов), тогда как другие единицы могут и не иметь
самоуправления (например, болгарские области, германские
правительственные и административные округа).
А) Унитаризм.
Унитарное государство – это единое государство, состоящее не из
государственных образований (штатов и т.д.),хотя в его составе могут быть
и отдельные автономные государственные образования, а из административно-
территориальных единиц – областей, провинций, губерний, которые затем
делятся на районы, уезды, а последние – на общины, коммуны. В отдельные
административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние
города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии
самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими
полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения.
Унитарные государства состоят из политико-административных и/или
административных территориальных единиц, статус которых регулируется
главным образом актами текущего законодательства центральной власти.
В унитарных государствах действует, как правило, единая система
законодательства, единая система государственной администрации, единая
судебная система. Если же какой-то части страны предоставлена
национально-территориальная автономия, то здесь могут быть особенности:
например, общегосударственные законы, затрагивающие сферу
законодательной автономии такой государствоподобной единицы, на ее
территории не действуют, по крайней мере без ее согласия. В подавляющем
большинстве современных унитарных государств основное
территориальное деление является политико-административным. Наряду с
ним во многих странах имеются административно-территориальные
единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в
Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и
специального, где действуют специализированные государственные органы
(судебные округа, военные округа и т.п.).
Число ступеней политико-административного деления зависит от
численности населения и размеров территории страны, однако,
зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных странах число
ступеней большее, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания
имеет три уровня территориального деления, то Франция - четыре.
Современные тенденции в развитии политико-административного
деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации
- создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц,
так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано,
например, во Франции, Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные
от истории, не в состоянии должным образом удовлетворять местные
социальные потребности, а современные средства транспорта и связи
облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно
решать вопросы административного обслуживания жителей. В данном
случае речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились.
Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению
обширных городских агломераций, однако, как правило, они не
преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих
органов публичной власти; создаются координационные органы. Все чаще
городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими
органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства,
необходимые для их реализации.
Некоторые конституции стали отражать и регулировать эти
процессы. Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия)
1989 года регионализации специально посвящен раздел VII части III
(ст. 41 - 51). Согласно этим положениям, штат будет принимать
административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и
осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в
районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать
сокращению межрегиональных различий посредством формирования
региональных и секторальных планов, программ и проектов,
направленных на развитие территориальных коллективов в единый
геоэкономический и социальный комплекс, включению муниципий со
скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-
экономическое развитие.
Штат должен учредить столичный регион и городские агломерации
путем объединения сопредельных муниципий с целью выравнивания
развития населенных местностей, охватываемых региональной единицей.
Городская агломерация должна охватывать не менее 300 тыс. жителей
и не менее трех муниципий. Кроме того, по инициативе муниципий
должны учреждаться микрорегионы для решения проблем местного
населения (административное и коммунальное обслуживание, дорожное
строительство и пр.) при техническом содействии штата. Наконец,
предусмотрено учреждение штатом регионов развития - автаркических
(т.е. самообеспечивающихся) территорий для планирования и
ориентации публичных функций и услуг в интересах общего развития на
благо населения соответствующего геоэкономического и социального
комплекса.
В положении ст. 289 колумбийской Конституции, согласно которому
департаменты и муниципии, расположенные в пограничных зонах,
должны непосредственно взаимодействовать с пограничными единицами
соответствующего уровня сопредельной страны в реализации программ
кооперации и интеграции, направленных на обеспечение общего,
совместного развития, общественного обслуживания и сохранения
окружающей среды.
Что же касается упомянутых в той же колумбийской Конституции
аборигенных территориальных единиц, в которых проживают индейские
племена, то в соответствии с ее ст. 329 - 330 эти единицы определяются
Национальным правительством с участием аборигенных сообществ.
Резервации являются коллективной собственностью и неотчуждаемы. В
случае, когда аборигенная территория включает территории,
принадлежащие двум или более департаментам (единицам областного
уровня), административное управление ею осуществляется аборигенными
советами в координации с губернаторами соответствующих
департаментов. В рамках Конституции и законов аборигенные
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
|