Курсовая работа: Парламентский финансовый контроль

Другой немаловажный фактор действенности контроля - это то, что слабый парламентский финансовый контроль является одним из источников коррумпированности прежде всего исполнительной власти. Коррупция в современной России стала одним из самых серьезных политических, социально-экономических и правовых проблем.

Отсутствие правового механизма предупреждения злоупотребления властью или служебными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности, в том числе сопряженного со взяточничеством и хищениями бюджетных средств со стороны лиц, занимающих государственные должности и должности государственной службы, наносит значительный ущерб развитию демократических начал в деятельности российского государства.

В Государственной Думе на сегодняшний день находится ряд законопроектов, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, общественных и государственных интересов, в том числе и в финансовой сфере, путем создания условий для неподкупности лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, а также иных приравненных к ним лиц. В частности, проект Федерального закона "О противодействии коррупции", который еще в ноябре 2002 г. был принят Государственной Думой в первом чтении, предусматривает достаточно четкую правовую регламентацию деятельности системы органов государственной власти, участия парламентариев и общественности в контроле за ней. В данном документе также прописаны процедуры принятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, неотвратимости юридической ответственности за совершенное коррупционное правонарушение, а также вводятся ограничения для должностных лиц органов государственной власти занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов, в том числе и на безвозмездной основе. К сожалению, принятие этих законов, которых ждет вся общественность страны, парламентарии неоправданно затянули.

2. Правовые основы финансового контроля

Необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений выступает финансовый контроль, являющийся составной частью единого механизма государственного контроля[11]. Наличие финансового контроля обусловлено тем фактом, что финансам присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Осуществляют финансовый контроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальные контрольные органы при участии общественных организаций и граждан.

Несмотря на то, что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную (публичную) часть совокупного продукта, он в определенной форме (путем проверки составления налоговых деклараций, при оказании юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям финансовой помощи, в процессе выполнения ими государственных заказов и т.п.) касается и деятельности граждан и организаций.

В основе финансового контроля лежат определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них следует выделить:

1) осуществление финансового контроля компетентными органами. Данный принцип состоит в том, что осуществлять финансовый контроль могут только специально уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации. Однако следует отметить, что инициатором проведения финансового контроля могут быть любые заинтересованные лица, а привлекаться к осуществлению контрольных мероприятий могут граждане и организации, способные оказать действенную помощь.

2) результативность финансового контроля - проявляется в своевременности проведения контрольных мероприятий, выявлении реальных результатов финансово-хозяйственной деятельности, нарушений финансовой дисциплины, в своевременности доведения полученных результатов до лиц, правомочных принимать соответствующие решения о принятии мер по устранению причин финансовых правонарушений и привлечении виновных к юридической ответственности. Конечным результатом финансового контроля должно стать совершенствование финансово-хозяйственной деятельности.

3) гласность финансового контроля - состоит в обнародовании результатов финансового контроля, в их публичном обсуждении, привлечении к ним внимания государственных органов, общественных организаций и граждан. Есть необходимость также в обнародовании тех мер, которые были приняты по выявленным в процессе финансового контроля нарушениям и недостаткам.

Сущность финансового контроля также находит свое отражение в его задачах. Одной из них является обеспечение финансовой дисциплины в сфере публичных финансов, предполагающее проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед бюджетами всех уровней, операций по использованию централизованных и децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов. При этом финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области исполнения бюджетов различных уровней, налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Эффективность контроля неразрывно связана с ответственностью за нарушения финансовой дисциплины, предусматривающей административные и финансово-правовые меры воздействия.

Финансовый контроль - это не только средство обеспечения законности и правопорядка при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного сектора финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Таким образом, мы можем говорить о второй не менее важной задаче финансового контроля - повышении эффективности публичных финансов.

Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, обменом, распределением и потреблением совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов[12]. При этом необходимым условием эффективности финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей, т.е. всех тех элементов, которые составляют механизм финансового контроля.

Одним из наиболее существенных недостатков современного механизма финансового контроля является слабый уровень регулирования контрольной деятельности. Развитие рыночных отношений в России, появление новых организационно-правовых форм юридических лиц и видов хозяйственной деятельности потребовало коренного реформирования финансового контроля. В то же время деятельность некоторых контрольных органов до сих пор регламентируется нормами, установленными в советский период. Ряд вновь созданных институтов финансового контроля длительное время функционировал или до настоящего времени функционирует без соответствующей нормативной базы. Только в 2001 году, например, был принят Федеральный закон "Об аудиторской деятельности". Встречаются и такие случаи, когда деятельность отдельных институтов финансового контроля нашла свое урегулирование в правовых актах, а сами органы остаются долгое время существующими только на бумаге. Очевидно, что неразвитость юридической базы финансового контроля не может способствовать эффективному управлению финансовой системой страны.

В юридической литературе наиболее распространенным является следующее определение финансового контроля: финансовый контроль - это осуществляемая с использованием специфических организационно-правовых форм и методов деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а в ряде случаев и иных организаций, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях обеспечения законности, обоснованности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджеты всех уровней и сохранности государственного и муниципального имущества[13].

В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Следует также отметить, что в зависимости от уровня государственной власти, органы которого осуществляют контрольную деятельность, государственный финансовый контроль может быть федеральным и региональным[14].

3. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля

В ходе реализации задач парламентского финансового контроля складываются определенные, урегулированные нормами права общественные отношения. Как и любые другие правовые отношения, они возникают между конкретными субъектами по поводу определенного объекта и имеют содержание, которое раскрывается непосредственно через соответствующие права и обязанности их участников.

В настоящее время в теории права под субъектами права понимаются лицо или организация, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей[15]. Субъектом права может быть только лицо, обладающее правосубъектностью, то есть потенциально способное выступать в качестве участника правоотношений. Поэтому не случайно, по мнению известного исследователя в области теории государства и права М.Н. Марченко, "в современной юридической литературе понятие "субъект права" чаще используется в качестве синонима термина "субъект, или участник, правоотношений"[16].

Государственный финансовый контроль многообразен, осуществляется значительным количеством субъектов финансовых правоотношений. Его специфика заключается в том, что, во-первых, он возникает в ходе деятельности государства в финансовой сфере, во-вторых, одним из субъектов этих контрольных правоотношений в обязательном порядке выступает государственный орган или уполномоченное на то лицо и, в-третьих, он всегда касается финансовых ресурсов государства.

Финансовый контроль представительных органов может осуществляться как коллективными, так и индивидуальными субъектами. В процессе его реализации субъектами парламентского финансового контроля выступают реальные участники правоотношений, которые складываются в процессе осуществления законодательными органами непосредственно и через создаваемые ими органы функции по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных финансовых и материальных ресурсов, средств государственных внебюджетных фондов, за целевым и эффективным их расходованием, а также за использованием налоговых и иных льгот и преимуществ, предоставляемых государством по платежам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Поэтому в данной работе при исследовании правовой природы субъектов парламентского финансового контроля автором они рассматриваются именно как участники правоотношений, возникающих в ходе реализации законодательными органами своих контрольных функций в финансовой сфере.

Коллективных участников рассматриваемых правоотношений в зависимости от выполняемых ими функций можно подразделить на следующие виды:

государственные органы представительной власти, наделенные властными полномочиями для осуществления финансового контроля над другими государственными органами и всеми хозяйствующими субъектами, пользующимися государственными финансами;

государственные органы, имеющие исполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектом финансового контроля со стороны представительной власти, а с другой - осуществляющие внутренний (ведомственный) финансовый контроль;

органы местного самоуправления, прежде всего, в силу того, что они являются участниками бюджетного процесса и большая часть муниципальных образований страны получает межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации;

имущественно-хозяйственные органы и организации различной организационно-правовой формы, пользующиеся финансовыми ресурсами государства и государственной собственностью в том случае, если они имеют статус юридического лица.

К первой группе участников правоотношений в сфере финансового контроля относятся Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы регионов, создаваемые законодательными органами субъектов Федерации. Эти органы занимают приоритетное положение в системе органов государственного финансового контроля. Их особый статус имеет конституционное закрепление: только законодательные органы обладают правом утверждать бюджеты (федеральный, бюджеты субъектов Федерации) и отчеты об их исполнении.

В свою очередь, внутри данной группы субъектов их можно подразделить: по уровню своей деятельности - на федеральные органы (Совет Федерации, Государственная Дума, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата РФ) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательные органы субъектов, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы); исходя из решаемых задач, поставленных перед ними, - на органы, выполняющие общие функции контроля (палаты Федерального Собрания, законодательные органы субъектов Федерации, их комитеты и комиссии), и на специальные органы финансового контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов регионов (Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов).

Ко второй группе субъектов относятся органы исполнительной власти. В силу своего правового положения они не только распоряжаются финансовыми ресурсами государства, обеспечивают исполнение бюджетов, но и осуществляют выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и подзаконное нормативно-правовое регулирование, основанное на законодательстве в финансовой сфере, включая и бюджетную.

В качестве участников бюджетных правоотношений исполнительные органы, являющиеся главными распорядителями и администраторами бюджетных средств, активно взаимодействуют с органами парламентского финансового контроля и им подконтрольны. Так, согласно ст.264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источника финансирования дефицита бюджета составляют бюджетную отчетность[17]. Она включает в себя: отчет и баланс об исполнении бюджета; отчеты о финансовых результатах деятельности и о движении денежных средств; пояснительную записку.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном органе подлежит обязательной внешней проверке, которая включает проверку бюджетной отчетности всех главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета (ст.264.4). Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, а бюджета субъекта Федерации - органом государственного финансового контроля региона, образованным законодательным органом субъекта.

Главные администраторы средств федерального бюджета не позднее первого апреля, а бюджета субъекта Федерации - не позднее первого марта текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность соответственно в Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетный орган субъекта Федерации для внешней проверки. Ее результаты оформляются заключениями по каждому главному администратору в срок до 1 июня и до 1 апреля текущего финансового года соответственно.

Правительство Российской Федерации не позднее 15 июня направляет в Счетную палату годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом. На уровне регионов их высшие исполнительные органы государственной власти представляют отчет об исполнении бюджета субъекта в контрольно-счетный орган не позднее 15 апреля текущего финансового года[18].

Активное внедрение в последнее время новых финансовых и межбюджетных отношений требует повышения контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям. Органы местного самоуправления, составляющие третью группу субъектов, как представительные, так и исполнительно-распорядительные, несут непосредственную ответственность за эффективное и целевое использование средств, выделяемых в виде: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов); субсидий и субвенций местным бюджетам и иных межбюджетных трансфертов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрена специальная ст.136, которая определила основные условия предоставления указанных трансфертов. В частности, она закрепила и нормы, определяющие обязательное проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта, если в бюджетах муниципальных образований доля трансфертов из бюджетов регионов (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов. При несоблюдении органами местного самоуправления, выступающими в качестве участников межбюджетных отношений, условий предоставления трансфертов из бюджета субъекта финансовые органы региона вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления этого вида финансовой помощи соответствующим местным бюджетом.

В четвертую группу коллективных участников правоотношений, связанных с реализацией законодательными органами функций контроля за использованием государственных финансов, входит большое количество хозяйствующих субъектов. К этой категории субъектов относятся предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, пользуются государственной собственностью либо управляют ею, а также имеют предоставленные законами льготы по налогам в соответствующие бюджеты.

В качестве субъектов парламентского финансового контроля могут выступать и общественные объединения, негосударственные фонды и другие некоммерческие организации в случаях предоставления им государственных финансов. В данной ситуации контрольные полномочия органов государственного финансового контроля законодательных органов распространяются на них в той части, которая связана с использованием ими в своей деятельности бюджетных средств.

Страницы: 1, 2, 3