Борьба с отмыванием денег

денег через неконтролируемые финансовые организации (типа обменных пунктов)

и лиц, по роду своей профессии связанных с движением денег.

Важным вопросом является разделение полномочий и ответственности

между контролирующими организациями. В разных странах административная

система борьбы с отмыванием денег построена по-разному, в зависимости от

общих принципов регулирования и контроля, конкретных задач по борьбе с

отмыванием средств. В этом контексте несомненный интерес представляют

наиболее типичные схемы административного обеспечения борьбы с отмыванием

денег, их достоинства и недостатки.

В отдельных странах информация о подозрительных сделках сразу

передается от регулирующих государственных или правительственных

организаций в правоохранительные органы, которые проводят ее анализ,

предпринимают необходимые расследования и передают дело, в случае

необходимости, в суд. Эта система достаточно проста, поскольку не требует

коренных изменений в административной системе страны, создания каких-либо

новых организаций. Вместе с тем, вся огромная и чрезвычайно важная работа

по борьбе с отмыванием денег, включая сбор и анализ огромного массива

финансовой информации, ложится на плечи существующих организаций, имеющих и

другие задачи, помимо борьбы с отмыванием денег. На практике это редко

позволяет поставить такую борьбу на систематическую основу, наладить

эффективную систему предотвращения отмывания денег в целом.

В США значительная часть работы по сбору и анализу информации, а

также проведению расследований в отношении подозрительных сделок также

обеспечивается контролирующими финансовые институты организациями. Наряду с

этим особую роль в борьбе с отмыванием денег играет Федеральное бюро

расследований, которое выполняет роль своеобразного зонтика и координатора

действий в этой сфере.

Разделение полномочий регулирующих органов в США, касающихся

проведения расследований по отмыванию денег, увязано с правами по

расследованию преступной деятельности, лежащей в основе такого отмывания.

Служба внутренних доходов расследует дела, связанные с налогами и Законом о

банковской тайне, Таможенная служба – с контрабандой, экспортно-импортными

операциями и Законом о банковской тайне, Администрация по контролю за

соблюдением законов о наркотиках – дела, касающиеся торговли наркотиками. В

1990 г. с целью более четкого разграничения ответственности Министерство

юстиции подписало Меморандум о договоренности с Министерством финансов и

Почтовой службой, в котором определялись сферы деятельности этих трех

организаций в расследовании дел об отмывании денег.

Подход ФБР к борьбе с отмыванием денег отличается от подхода

большинства других федеральных правоприменительных органов. ФБР делает упор

не просто на изъятии преступных доходов или активов, а на обнаружении и

ликвидации преступной организации или лиц, занимающихся отмыванием денег.

Расследования ФБР осуществляются по двум основным направлениям:

1. операционно-техническое направление ориентировано на выявление

участников преступной группировки, раскрытие их инфраструктуры и схемы

и, в конечном счете, – на арест преступников;

2. экономико-финансовое направление ориентировано на документальное

подтверждение операций, выявление банковских счетов и финансовых

посредников, а также общей структуры коммерческой или финансовой сети,

используемой преступной организацией.

Американская система борьбы с отмыванием денег создает определенные

трудности при проведении расследований, поскольку ФБР достаточно активно

вмешивается в деятельность финансовых и правоохранительных органов, что

вызывает недовольство последних и определенное дублирование функций.

Деятельность ФБР также опасна с точки зрения нарушения прав граждан и

организаций, поскольку мощный арсенал средств и изощренные методы работы

позволяют особенно глубоко проникать в личную жизнь. Лишь определенные

сферы деятельности ФБР при расследовании дел об отмывании денег подлежат

контролю. Так, в соответствии с существующими правилами секретных операций

применяемые в ходе расследования методы рассматриваются Комитетом по

анализу секретных операций при расследовании уголовных дел (CUORC),

состоящим из старших должностных лиц ФБР и Министерства юстиции.

Вместе с тем американская административная система борьбы с

отмыванием денег показала себя во многих случаях достаточно эффективной,

поскольку именно широкие полномочия, финансовый, технический и кадровый

потенциал ФБР позволяют обеспечить быстрый и комплексный сбор и анализ

информации и проведения расследования. Кроме того, ФБР в ходе расследований

широко использует технику проведения секретных операций, не доступную для

других организаций.

В ряде стран созданы специальные организации, занимающиеся вопросами

борьбы с отмыванием денег. Например, в Канаде это – Центр по анализу

финансовых операций и отчетов (Financial Transaction and Report Analysis

Center), Японии – Японский офис финансовой разведки (Japanese financial

intelligence office, JAFIO), Греции – специальный Комитет по борьбе с

отмываем денег, в Аргентине – Комитет по финансовой информации (Financial

Information Unit, UIF), Бразилии – Совет по контролю за финансовой

деятельностью (Council for Financial Activities Control, COAF). В Мексике

существуют две специальных организации – Генеральный директорат для

расследования трансакций (Attached General Directorate for Transaction

Investigation, DGAIO) и Агентство по борьбе с отмыванием денег (Credit and

the Аnti-money Laundering). Эти организации часто называют "финансовой

разведкой" и им принадлежит очень важная роль в борьбе с отмыванием денег.

В задачи этих организаций входит сбор и анализ поступающей от финансовых

органов информации, ее расследование, передача дел правоохранительным

органам о сделках, которые могут быть связаны с отмыванием денег.

В состав руководства "финансовых разведок" входят представители

важнейших финансовых институтов стран (экономических и финансовых

министерств, главных банков, бирж). Кроме того, под их крышей объединены

представители разных профессий: экономисты, юристы, налоговики,

таможенники, бухгалтеры и аудиторы. Фактически подобные организации

координируют деятельность разных ведомств.

"Финансовые разведки" имеют разные формы и полномочия. В ряде стран

они являются административными/промежуточными органами, в других случаях

они представляют собой полицейские или юридические власти или их сочетание.

В результате подобные организации создаются под эгидой разных организаций.

Например, в Греции – при Министерстве финансов, в Аргентине – при

Министерстве юстиции и прав человека, в Мексике – Генеральный директорат

функционирует при Секретариате финансов, а Агентство по борьбе с отмыванием

денег - при Офисе Генерального прокурора. Опыт стран, имеющих "финансовые

разведки", показывает, что их работа эффективна только при наличии

соответствующей юридической базы, и эффективной системы сбора и

предоставления финансовой информации, идентификации клиентов финансовых

организаций.

Способы передачи информации в "финансовые разведки" в разных странах

существенно влияют на эффективность их работы. Например, если финансовые

институты и регулирующие их органы напрямую передают информацию о

подозрительных сделках в "финансовые разведки", шансы быстро обнаружить и

обезвредить преступные группировки существенно повышаются. Если же от

финансовых институтов или работающих в них лиц требуется передавать

информацию "по инстанциям": сначала в контролирующие их органы, а от них –

в "финансовые разведки", анализ информации и проведение расследований

замедляются и становятся менее эффективным. В свою очередь, система

работает более эффективно, если запросы на получение информации со стороны

"финансовых разведок" поступают в финансовые институты напрямую, а не через

контролирующие их финансовые органы.

Выбор страной тех или иных административных средств борьбы с

отмыванием денег обусловлен, в первую очередь, особенностями системы

управления в целом. Вместе с тем любые меры в этой области будут

неэффективны без сотрудничества со стороны самих финансовых институтов. Это

предполагает разработку финансовыми институтами собственных программ по

предотвращению отмывания денег, включая:

разработку внутренних стратегий, процедур и внутреннего контроля, в том

числе порядка назначения руководящих должностных лиц по проверке соблюдения

законности, и соответствующего порядка вновь приминаемых служащих,

позволяющего обеспечить высокий уровень их благонадежности;

программу непрерывного обучения служащих;

функции аудита по проверке надежности системы.

6. Проблемы России, связанные с отмыванием денег

Мировой финансовый кризис 1997-1999 гг. со всей очевидностью показал,

что существует довольно большое число стран, слабо контролирующих свои

финансовые системы. Кроме того, многие страны, даже активно борющиеся с

отмыванием денег, придерживаются очень жестких требований к секретности

информации, что делает такую борьбу значительно менее эффективной.

ФАТФ в своем Годовом отчете за 1999-2000 гг. выделила 15

"некооперативных" стран или территорий, которые не придерживаются

целенаправленных мер по предотвращению отмывания денег. К их числу

относятся главным образом развивающиеся стран государства, выступающие как

"налоговые гавани", удобные не только для уменьшения налогов законным

путем, но и для отмывания денег: Багамские и Каймановы острова, Острова

Кука, Доминиканская республика, Ливан, Маршалловы острова, Науру, Нуи,

Панама, Филиппины, Святой Киттс и Невис, Винсент и Гренадины. Из стран с

рыночной экономикой в список попали только Лихтенштейн и Израиль, из стран

с переходной экономикой - лишь Россия.

Для выделения "некооперативных" стран были выработаны 25 специальных

критериев, отражающих слабые места в юридической, административной,

финансовой, правоохранительной и судебной системах этих стран, которые

способствуют отмыванию денег. Эти критерии во многом корреспондируют с

разработанными ФАТФ 40 рекомендациями по борьбе с отмыванием денег. Они

включают следующие проблемы:

1. просчеты в финансовом регулировании:

а) отсутствие регулирования или неадекватное регулирование и надзор

за финансовыми институтами;

б) неадекватные правила лицензирования и создания финансовых

институтов;

в) неадекватные требования к идентификации клиентов финансовых

институтов;

г) чрезмерные требования к секретности в отношении финансовых

институтов;

д) отсутствие эффективной системы информации о подозрительных

сделках.

2. препятствия, вызванные другими правилами регулирования:

а) неадекватные требования коммерческого закона по регистрации

бизнеса и юридических лиц;

б) отсутствие средств идентификации в отношении бенефициаров

юридических и коммерческих предприятий.

3. препятствия участию стран в международном сотрудничестве:

а) препятствия со стороны административных властей;

б) препятствия со стороны юридических структур.

4. неадекватные ресурсы для предотвращения и обнаружения

деятельности по отмыванию денег:

а) нехватка ресурсов в общественном и частном секторах;

б) отсутствие подразделения финансовой разведки или эквивалентного

механизма.

"Некооперативным" странам и территориям, включая Россию, ФАТФ

рекомендует в кратчайшие сроки усилить борьбу с отмыванием денег, укрепив

регулирующую систему и приведя законодательство в соответствие с опытом

стран, добившихся заметных успехов в этой области.

Другая сторона выделения "некооперативных" стран состоит в том, что

финансовым институтам других государств рекомендовано проявлять особую

осторожность в деловых отношениях и трансакциях с компаниями, финансовыми

институтами и физическими лицами стран, входящих в список ФАТФ.

Россия отвечает многим критериям ФАТФ для "некооперативных" стран.

Это означает, что по этим критериям РФ не ведет последовательную

целенаправленную борьбу с отмыванием денег. По оценкам этой международной

организации, для России характерны следующие моменты:

1. неэффективное регулирование и надзор за всеми финансовыми институтами

по сравнению с международными стандартами, применяемыми в борьбе с

отмыванием денег (1-й критерий);

2. существование анонимных счетов или счетов на очевидно вымышленные

имена (4-й критерий);

3. отсутствие эффективных законов, регулирующих отношения между

контрольными органами и финансовыми институтами или соглашений между

самими финансовыми институтами по идентификации клиента или

бенефициара счета:

отсутствует обязательное требование проверять идентичность клиента;

не существует требований идентифицировать бенефициаров, когда есть

подозрения, что клиент действует за них;

не существует требований возобновлять идентификацию клиента или

бенефициара, при появлении сомнений в их идентичности в процессе деловых

отношений;

не существует требований для финансовых институтов разрабатывать текущие

программы обучения борьбы с отмыванием денег (5-й критерий).

1. отсутствие юридических или административных требований к финансовым

институтам или соглашений между государственными органами и

финансовыми институтами сохранять документы, связанные с

идентификацией клиентов и национальными и международными трансакциями,

в течение определенного времени (5 лет) (6-й критерий, по мнению ФАТФ,

применим к России лишь частично).

2. отсутствие обязательной системы сообщения о подозрительных или

необычных сделках компетентным властям с целью выявления и наказания

ими причастных к отмыванию денег (10-й критерий).

3. слабая система мониторинга и отсутствие уголовных и административных

санкций в случаях отказа сообщать о подозрительных или необычных

сделках (11-й критерий).

4. неконструктивный подход к запросам других стран в отношении

расследований случаев отмывания денег (17-й критерий).

5. отказ конструктивно отвечать на запросы в рамках международной

взаимопомощи (21-й критерий).

6. отказ предоставить соответствующим административным и правовым органам

людские и технические ресурсы для выполнения ими своих функций и

осуществления расследований (23-й критерий).

7. недостаточно подготовленный или коррумпированный персонал регулирующих

и надзорных органов, отвечающих за принятие необходимых мер по борьбе

с отмыванием денег в отдельных сферах финансовых услуг (24-й

критерий).

8. отсутствие централизованного подразделения (т.н. финансовой разведки)

или эквивалентного механизма для сбора, анализа и передачи информации

о подозрительных сделках компетентным властям (25-й критерий).

Департамент по усилению борьбы с финансовыми преступлениями

Министерства финансов США (United States Department of the Treasury,

Financial Crimes Enforcement Network) издал в июле 2000 г. рекомендательный

документ для банков и других финансовых институтов, действующих в США, в

отношении трансакций с Российской Федерацией. Документ был выпущен с целью

информировать финансовое сообщество о серьезных недостатках в российской

системе по борьбе с отмыванием денег. По мнению американских экспертов, для

нее характерны системные проблемы:

отсутствуют всеохватывающие законы и нормативные акты, регулирующие процесс

борьбы с отмыванием денег и соответствующие международным стандартам;

положения Уголовного Кодекса, которые рассматривают отмывание денег как

преступление имеют ограниченный практический эффект и применение;

во многих трансакциях не применяется правило идентификации клиента;

от финансовых институтов не требуется сообщать о подозрительных сделках;

отсутствуют эффективные и своевременные процедуры для предоставления

свидетельств в рамках двусторонних договоров, способствующие расследованиям

в сфере отмывания денег. В этом контексте отсутствие полноценно действующей

финансовой разведки оказывает особенно негативные последствия.

Для включения России в списки "некооперативных" или потенциально

опасных с точки зрения отмывания денег стран действительно существует

множество оснований. Россия является страной с переходной экономикой, с

незавершенными реформами, слабой и плохо контролируемой финансовой

системой, развитой коррупцией. Значительные масштабы приобрела торговля

оружием и наркотиками. В результате России присущи многие проблемы, с

которыми сталкиваются развивающиеся страны и которые создают благоприятные

условия для отмывания денег, в т.ч. из других стран. В предыдущие годы

власти уделяли мало внимания этой проблеме, что проявилось в отсутствии

специального законодательства и институтов, призванных бороться с

отмыванием денег.

России предстоит решать все эти проблемы уже в ближайшем будущем. В

этой связи указанные списки недостатков и слабых мест российской системы, в

основном адекватно отражающие наши реалии, могут оказаться полезными в

создании развитой системы борьбы с отмыванием денег.

В рекомендациях Министерства финансов США финансовым институтам

предлагается тщательно исследовать все доступные факты в отношении сделок,

достигающих 5 тыс. долл. и более (тогда как в отношении других стран

используется порог в 10 тыс. долл. и выше) на предмет определения их

подозрительности. Особую осторожность документ предлагает проявлять в

отношении трансакций и банковских отношений с отсутствующей или

неадекватной идентификацией клиентов, промышленных или инвестиционных

предприятий, трансакциям из России, осуществляемым через третьи страны.

США, как известно, особо чувствительны к недостаткам других стран, в тех

случаях, когда они полагают, что такие недостатки отрицательно сказываются

на американской экономике. Пока речь идет только о рекомендациях соблюдать

особую осторожность, но даже такие рекомендации способны нанести вред

двустороннему экономическому сотрудничеству. Вместе с тем, если Россия не

предпримет в ближайшее время реальных и комплексных мер по укреплению

борьбы с отмыванием денег, примеру США могут последовать и другие страны.

Заключение

Для создания в России эффективной системы борьбы с отмыванием денег,

базирующейся на международном опыте, необходимо предпринять следующий

комплекс мер:

1. Разработка национальной стратегии борьбы с отмыванием денег, которая

должна включать следующие основные цели:

создание всеобъемлющей системы по предупреждению и предотвращению отмывания

денег в увязке с мерами по совершенствованию налогового режима,

предотвращению оттока капитала и сокращению масштабов коррупции;

совершенствование правовых механизмов, укрепление регулирования и надзора

за компаниями и финансовыми институтами;

расширение сотрудничества между федеральными центром и регионами в сфере

борьбы с отмыванием денег;

формирование системы взаимодействия между государством и частным бизнесом,

направленной на вытеснение из деловой практики схем по отмыванию денег;

активное участие России в международном сотрудничестве по борьбе с

отмыванием денег.

2. Не позднее весны 2001 г. принять рамочный закон противодействующий

легализации доходов от преступной деятельности. Закон должен включать

общепринятые в мире принципы создания и функционирования эффективной

системы борьбы с отмыванием денег. Эти принципы отработаны в

юридической практике стран, активно борющихся с отмыванием денег, а

также в рекомендациях и требованиях международных организаций,

международных двусторонних и многосторонних договорах и конвенциях.

3. СЭЗ и иные особые экономические зоны, а также офшоры, хотя и являются

потенциально опасными территориями с точки зрения больших возможностей

по отмыванию в них денег, должны в основном регулироваться на основе

собственного законодательства. Под закон об отмывании денег они должны

подпадать только в случае, если деятельность и доходы, полученные на

их территории (или с помощью регистрации на их территории), являются

криминальными. В этом плане СЭЗ, ОЭЗ или офшоры не должны отличаться

от других территорий, на которые распространяется данное

законодательство.

4. Закон должен признать отмывание денег уголовным преступлением. В этой

связи в Законе целесообразно дать четкий список преступлений,

составляющих основу для борьбы с отмыванием денег. Этот список мог бы

включать наиболее тяжкие преступления, целью которых является

извлечение дохода. Как минимум, он должен содержать торговлю

наркотиками и оружием, людьми, человеческими органами, терроризм,

коррупцию. В дальнейшем такой список может быть пополнен другими,

менее тяжкими преступлениями. В Законе также должно быть указано, что

рассмотрению такого рода дел должен отдаваться приоритет по сравнению

с другими делами.

5. В закон должны быть включены основные понятия, в том числе такие

основополагающие как "отмывание доходов", "преступная деятельность,

составляющая основу отмывания денег", "подозрительные сделки",

"компетентные органы". Без расшифровки этих понятий могут возникнуть

разные толкования положений Закона.

6. Ввиду того, что отмывание денег создает инфраструктуру для продолжения

и расширения преступной деятельности в других областях, необходимо

учесть эту специфику в Законе. Так, цели Закона должны включать не

только создание системы мер по пресечению и борьбе с отмыванием денег,

но и обнаружение и пресечение преступлений, лежащих в основе процесса

отмывания денег.

7. Четко определить сделки, подлежащие контролю на предмет наличия

отмывания денег. В этих целях целесообразно воспользоваться такими

широко принятыми в других странах критериями, как значительный размер,

а также характер сделок, который позволяет отнести их к подозрительным

или необычным.

8. Размер сделок, подлежащих контролю на предмет наличия отмывания денег

можно установить на уровне 10 тыс. долл. для физических и до 100 тыс.

долл. – для юридических лиц. Более низкий порог приведет к большой

загрузке контролирующих органов и значительным трудностям в вычленении

действительно значимых операций, связанных с отмыванием денег.

9. Закон должен классифицировать меры, способные отследить движение

финансовых средств, в первую очередь наличных, а по мере расширения

деятельности – и других финансов и ценностей. Это предполагает

налаживание обязательной системы информации и отчетности со стороны

достаточно широкого круга организаций, в первую очередь работающих с

денежными средствами и контролирующих движение финансов, а также

некоторые иные аспекты корпоративной деятельности (учреждение и

регистрация компаний, оказание бухгалтерских, аудиторских и

юридических услуг).

10. Предусмотреть в Законе и учредить российскую "финансовую разведку",

которая координировала бы борьбу с отмыванием денег. В качестве такого

органа может выступать одно из действующих финансовых ведомств. Другой

вариант – создание специального межведомственного совета с широкими

полномочиями, но использующего в качестве базы для текущей работы одно

из существующих ведомств.

11. Законодательно обеспечить меры по упрощению и ускорению ареста и

конфискации подозрительных средств в делах по отмыванию денег.

12. Обеспечить полноценное включение страны в систему международной

кооперации в сфере борьбы с отмыванием денег.

13. До конца 2000 г. ратифицировать Страсбургскую Конвенцию 1990 г. "Об

отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной

деятельности"

14. Присоединиться ко всем международным Конвенциям и соглашениям по

вопросам борьбы с отмыванием денег.

15. Принять необходимые меры для выполнения рекомендаций ФАТФ и

подготовить условия для вступления в эту международную организацию,

являющуюся признанным лидером в борьбе с отмыванием денег.

Страницы: 1, 2, 3