Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО
включают не сами эти финансовые потоки, а только право влияния на них [55].
Таким образом, можно считать, что территориальные финансы в целом
соответствуют финансам территориальных органов власти. Это вполне
закономерно, т. к. большая часть финансовых потоков, поступающих в регион,
находится под контролем территориальных органов власти и органов местного
самоуправления. Поэтому в дальнейшем будем считать эти понятия
тождественными [56].
Далее рассмотрим, как развивалась система территориальных финансов в
России, в чем ее достоинства и недостатки и каким образом она пришла к
своему современному состоянию.
1.2. Возникновение и развитие территориальных финансов
в России
1.2.1. Развитие территориальных финансов в России до 1917 г.
Еще до образования на территории России централизованного государства
в каждом княжестве существовала казна, которая пополнялась за счет дани, а
также пошлин и штрафов. Однако не имеет смысла приравнивать ее к местному
бюджету при отсутствии единого государства.
Управление на местах и обеспечивающие его ресурсы (аналоги местных
бюджетов) возникают лишь после XV в., когда сформировалось Русское
централизованное государство. Тогда же были введены местные налоги,
предназначенные для содержания царских наместников и решения ими местных
хозяйственных задач. С VII в. начинается формирование смет доходов и
расходов городов, а также бюджета-сметы государства в целом.
Следующим шагом в развитии территориальных органов власти является
учреждение в 1864 г. органов местного самоуправления – земств. Их
финансовой базой были земские бюджеты, формировавшиеся за счет
существовавших ранее сборов. Кроме того, важным источником земских бюджетов
были пособия из государственного бюджета.
С отменой крепостного права значительные массы населения переселились
в города. В результате во второй половине XIX в. наблюдалось ускоренное
формирование городского хозяйства и городских бюджетов. Однако средств этих
бюджетов было явно недостаточно для повышения уровня жизни населения.
Городские бюджеты дореволюционной России состояли из двух частей:
обыкновенного бюджета, формируемого за счет налогов, сборов, доходов
городских предприятий, и чрезвычайного, доходами которого были займы,
пожертвования и продажа городского имущества. Средства чрезвычайного
бюджета направлялись на досрочное покрытие долгов, приобретение имущества у
частных лиц и др.
Для местных бюджетов были характерны недостаточность доходной базы и
значительные непроизводительные расходы (на содержание городских
учреждений, полиции и т. п.). В результате местные власти вынуждены были
прибегать к получению займов, что еще больше увеличивало расходы бюджета.
Вследствие этого финансовое положение органов местного самоуправления было
крайне неустойчиво. Рассмотрим состояние городских бюджетов в конце XIX -
начале XX в.
Доходы городского бюджета формировались, как и сейчас, из налоговых и
неналоговых поступлений, причем доля налоговых доходов была меньше и только
иногда достигала 50%.
Примерный перечень существовавших в тот период налогов и их ставки
приведены в табл. 1.1. Как видно из таблицы, налоги в дореволюционной
России значительно отличались от нынешних. Кроме перечисленных налогов,
существовали различные пошлины (нотариальные сборы, сбор за прописку и др.)
Однако эта налоговая система была неэффективна, т. к. налоги с
промышленников были незначительны и не росли по мере увеличения их доходов.
Сбалансировать бюджет не помогали даже неналоговые платежи: доходы от
предприятий, принадлежащих городу, от аренды земли, сборы с мест для торга
и др.
В контексте данной работы более важную роль играет анализ расходной
части бюджетов. Перечень и направления расходов городского бюджета
дореволюционной России представлен в табл. 1.2. На рис. 1.2 приведена
структура расходной части бюджета города исходя из средних показателей по
нескольким городам за ряд лет.
Следует отметить, что расходы на образование и здравоохранение не
покрывали всех реальных затрат. Поэтому основным источником финансирования
школ и больниц были добровольные пожертвования, а также плата населения за
обучение и лечение.
Статьи расходов дореволюционного бюджета во многом соответствуют
современным. Это объясняется тем, что расходы бюджета определяются
Таблица 1.1
Налоги в дореволюционной России
|Наименование налога |Ставка налога |
|Сбор с недвижимых имуществ |До 10% с суммы чистого дохода |
| |недвижимого имущества |
|Сбор с торговых и промышленных |3% с годовой доходности заведений |
|заведений | |
|Сбор с заведений трактирного промысла|Сумма налога устанавливалась ежегодно|
|Промысловый налог |10 –15% с цены промыслового |
| |свидетельства |
|Сбор с извозного промысла |10 руб. с лошади |
|Налог с экипажей |5 – 25 руб. с экипажа |
|Налог с автомобилей |3 руб. за каждую силу мощности мотора|
Таблица 1.2
Расходы городского бюджета в конце XIX – начале XX в.
|Наименование статьи расходов |Состав статьи расходов |
|Обязательные расходы на |Расходы на содержание |
|общегосударственные потребности |правительственных учреждений, |
| |жандармерии, полиции, тюрем и |
| |воинскую квартирную повинность |
|Ассигнования на содержание городских |Покупка и содержание земли и зданий, |
|недвижимых имуществ и благоустройство|устройство и содержание дорог, |
| |освещения, озеленения, пожарных |
| |команд |
|Коммунальные затраты |Кроме обычных коммунальных затрат, |
| |включали расходы на выкуп |
| |коммунальных предприятий у |
| |иностранных компаний |
|Расходы на народное образование |Содержание начальных и |
| |профессиональных школ |
|Расходы на здравоохранение |Строительство и содержание больниц |
|Расходы по уплате долгов |Платежи по займам, ссудам из казны и |
| |банков и т. п. |
[pic]
потребностями населения, которые с течением времени меняются незначительно.
Даже не прибегая к расчетам, можно сказать, что средства
территориальных бюджетов в рассматриваемый период расходовались
неэффективно. Подавляющую долю бюджета составляли непроизводительные
расходы, которые не могли обеспечить рост уровня жизни и производства и
этим повысить уровень бюджетных доходов. Бюджеты обычно были дефицитными,
что представляло опасность не только для экономики города, но и для
экономики страны в целом.
В результате, к 1917 г. городское хозяйство в большинстве городов
России находилось на грани экономического кризиса, а бюджетная система
требовала срочной реорганизации [43].
1.2.2.Развитие территориальных финансов в СССР
В результате революции и войн экономика и народное хозяйство России
были разрушены. Их необходимо было восстановить за счет бюджета, а для
этого требовалось найти источники средств.
В 1918 г. была создана система государственного и местных бюджетов, но
из-за нехватки средств она начала действовать лишь с 1921 г. Доходная часть
бюджета изменялась следующим образом: в первые годы советской власти налоги
и сборы играли существенную роль, но по мере роста производства ведущее
место заняли доходы социалистических предприятий и организаций.
Некоторые государственные расходы были переданы местным бюджетам,
чтобы обеспечить контроль за использованием средств. При этом был введен
принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов, а
именно передача им части государственных налогов и сборов. Этот метод
позволил усилить связи между бюджетами и сбалансировать территориальные
бюджеты.
В связи с восстановлением народного хозяйства увеличились доходы
местных бюджетов, следовательно, расширился круг мероприятий, финансируемых
из них. Из местных бюджетов финансировалось коммунальное хозяйство,
содержание местных советских учреждений и частично расходы по народному
хозяйству и социально-культурным мероприятиям.
Изменился порядок помощи местным бюджетам. Система дотаций из
государственного бюджета была малоэффективна, поэтому дотации были заменены
субвенциями, т. е. долевым участием государственного бюджета в расходах
местных бюджетов.
Окончательно бюджетная система СССР была сформирована в Конституции
1936 г. Ее звеньями являлись союзный бюджет и государственные бюджеты
союзных республик, которые включали в себя местные бюджеты.
После Великой Отечественной войны необходимо было восстанавливать
народное хозяйство страны. Это было задачей территориальных бюджетов, а
средства для ее выполнения предоставлял государственный бюджет.
В начале 60-х гг. были приняты законы о бюджетных правах
территориальных органов власти, в соответствии с которыми они могли
самостоятельно определять направления расходования средств территориальных
бюджетов.
С начала 80-х гг. начала усиливаться роль местных органов власти в
управлении, следовательно возросло и значение территориальных бюджетов, они
были наделены дополнительными правами и полномочиями. На них была возложена
задача по реформации народного хозяйства. В последние годы существования
СССР существенно расширились права местных органов власти и роль
территориальных финансов, что было связано с общей ситуацией в стране [43].
1.2.3.Территориальные финансы в современной России
Бюджетная система Российской Федерации обусловлена федеративным
устройством страны. В ней предусмотрены федеральный и территориальные
бюджеты. Частично эта система была унаследована от СССР и скорректирована в
соответствии с новыми условиями.
Бюджетную систему современной России удобно изобразить в виде схемы,
которая представлена на рис. 1.3 [17].
Для сравнения с предыдущими периодами на рис. 1.4 представлена
структура расходной части бюджета современной Москвы [7]. На диаграмме
представлены все статьи расходов, за исключением наименее значительных,
доля которых в общей сумме близка к нулю.
Доля непроизводительных расходов в этом бюджете невысока. Основная
часть средств направляется на благоустройство города: строительство,
жилищно-коммунальное хозяйство, целевые бюджетные фонды развития
территорий. Также довольно значительная доля расходов бюджета приходится на
осуществление социальной политики, содержание учреждений образования,
здравоохранения и культуры. Положительное явление – низкая доля статьи
«Обслуживание государственного и муниципального долга». Данная структура
расходов, на первый взгляд, достаточно эффективна, так как позволяет
поддерживать городское хозяйство и уровень жизни населения на достаточно
высоком уровне.
Более подробный анализ эффективности расходов бюджета Москвы приведен
в разделе 2.
1.3.Расходы территориальных бюджетов
1.3.1.Понятие и сущность расходов территориальных бюджетов
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ),
расходы бюджета – это денежные средства, направленные на финансовое
обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления [2]. Это
определение касается всех уровней бюджетной системы, его можно
конкретизировать относительно бюджета каждого уровня. Так, расходы
региональных и местных бюджетов – это средства, направляемые на финансовое
обеспечение задач и функций органов власти субъектов федерации и органов
местного самоуправления соответственно.
В России на территориальные органы власти возложены задачи по
Рис. 1.3. Бюджетная система Российской Федерации
обеспечению функционирования социально-бытовой инфраструктуры.
Следовательно, средства территориальных бюджетов расходуются в основном по
этому направлению, а именно на жилищно-коммунальное хозяйство, содержание
учреждений социальной сферы, социальную защиту населения и т. п.
Естественно, что часть средств территориальных бюджетов направляется
на содержание органов управления, правоохранительную деятельность и т. п.,
однако доля этих статей в территориальных бюджетах меньше, чем в
федеральном. Это связано с тем, что расходы, непосредственно обеспечивающие
потребности населения, осуществляются в основном через территориальные
бюджеты, что облегчает контроль за использованием этих средств [21].
БК РФ разграничивает расходы бюджетов разных уровней. Часть расходов,
касающихся территориальных образований, осуществляется совместно за счет
бюджетов всех уровней. Виды таких расходов перечислены ниже.
> Государственная поддержка отраслей промышленности.
> Обеспечение правоохранительной деятельности.
> Обеспечение противопожарной безопасности.
> Научно-исследовательские работы.
> Социальная защита населения.
> Охрана окружающей природной среды.
> Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций.
> Развитие рыночной инфраструктуры.
> Обеспечение деятельности средств массовой информации.
> Прочие расходы [2].
В этот список входят наиболее важные статьи расходов, которые
необходимо профинансировать. Отнесение этих расходов на бюджеты всех
уровней позволяет органам власти выполнить свои функции даже при нехватке
средств в регионе.
Однако некоторые виды расходов в регионах возлагаются исключительно на
региональные бюджеты. К ним относятся:
> Обеспечение функционирования органов власти субъекта федерации.
> Обслуживание и погашение государственного долга субъекта
федерации.
> Реализация региональных целевых программ.
> Содержание и развитие организаций, находящихся в ведении
органов власти субъектов РФ.
> Обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов
федерации.
> Финансовая помощь местным бюджетам.
> Прочие расходы [2].
Финансирование этих статей исключительно из регионального бюджета
оставляет за соответствующими органами власти право относительно
самостоятельно осуществлять свою бюджетно-финансовую политику.
По этой же причине часть расходов финансируется исключительно из
местных бюджетов. Это следующие виды расходов:
> Содержание органов местного самоуправления.
> Формирование муниципальной собственности.
> Содержание и развитие организаций, находящихся в ведении
органов местного самоуправления.
> Содержание муниципальных органов охраны общественного порядка.
> Содержание муниципального жилищно-коммунального хозяйства.
> Строительство и содержание дорог местного значения.
> Благоустройство и озеленение территорий.
> Транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений.
> Охрана окружающей природной среды.
> Целевое дотирование населения.
> Прочие расходы [2].
Для обеспечения единства бюджетной системы страны разработана единая
классификация расходов бюджетов всех уровней. Рассмотрим ее применительно к
территориальным бюджетам.
1.3.2.Классификация расходов бюджета
Первая из основ для классификации расходов бюджета, упомянутая в БК
РФ – их экономическое содержание. По этому признаку бюджетные расходы
делятся на текущие и капитальные. В главе 10 БК РФ даны следующие
определения этих категорий.
Текущие расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая
текущее функционирование органов государственной власти, органов местного
самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки
другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и
субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не
включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией
РФ [2].
Капитальные расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая
инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов,
предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые
юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой,
средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные
цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|