Высшие органы государственной власти в США

совместной резолюции палат. В настоящее время в конгрессе функционирует

четыре объединенных комитета — по экономике, налогообложению, по

деятельности Библиотеки конгресса и правительственной печати. По своему

значению эти комитеты далеко не равнозначны. Реальные полномочия,

сопоставимые с теми, которыми обладают постоянные комитеты палат, имеют

только два комитета — по налогообложению и экономике. В их состав входят: в

первый —по 5, во второй — по 10 сенаторов и конгрессменов. Функции

председателя после каждой сессии конгресса поочередно переходят к

представителю сената или палаты представителей.

Самостоятельную разновидность объединенных комитетов представляют

согласительные комитеты. Создаются они в каждом отдельном случае при

необходимости согласования текстов законопроектов или резолюций, принятых

обеими палатами. О роли согласительных комитетов можно судить по следующему

факту. Около 15 % всех законов, принимаемых конгрессом, проходят

согласование между палатами . Формируются они председателями палат, выбор

которых, как правило, падает на “старейших” законодателей, обладающих

необходимыми в этих случаях личными связями и опытом подобной деятельности.

2.3. Полномочия Конгресса

2.3.1. Полномочия в области внутренней политики

Наиболее полно роль конгресса в системе разделения властей

раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции. В рамках

несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде:

1. Принятие законодательства;

2. Бюджет и финансы;

3. Формирование аппарата исполнительной и судебной власти;

4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата;

5. Осуществление квазисудебных функций;

6. Регулирование межправительственных отношений.

К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в

Конституции, но которые во многом определяют роль конгресса. К подобным

неконституционным функциям могут быть отнесены представительство партий,

социальных слоев и групп, общественных и профессиональных организаций;

участие в формировании общественного мнения; определение политической

линии развития и т.д.

Законотворчество. По форме акты конгресса различаются на билли

(законы), резолюции и приказы.

Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его

вето становятся законами (актами, статутами), подразделяются на публичные

билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые —

актами индивидуального применения или локального действия.

Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и

простые. Совместные резолюции практически не отличаются от биллей ни по

порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения

в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот,

изменения в совместные резолюции — законами. Как и билли, совместные

резолюции передаются на подпись президента. В форме совместных резолюций

принимаются проекты конституционных поправок. В случае их одобрения

большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента,

отсылаются законодательным собраниями штатов для ратификации.

Совпадающие резолюции касаются главным образом деятельности обеих

палат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в санкции президента.

Фактически сила совпадающих резолюций распространяется только на конгресс.

Простые резолюции принимаются каждой из палат в отдельности и в

основном регламентируют вопросы внутренней организации палат.

Приказы принимаются также каждой палатой в отдельности и содержат

распоряжения, имеющие индивидуальное применение.

В среднем за год конгресс принимает до 700 и более биллей и

резолюций из общего числа 3-5 тысяч внесенных на его рассмотрение проектов.

Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо

подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он

определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и

контролирует весь процесс законотворчества.

По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных

подчиненных ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех

законопроектов. Формально исполнительная власть лишена права

законодательной инициативы. Внести в палату проект может только сенатор или

член палаты представителей. Однако результативность инициатив президента от

этого ничуть не снижается. До 50% проектов, предложенных исполнительной

властью, конгресс одобряет.

Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде,

остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс

может преодолеть лишь при повторном одобрении законопроекта большинством в

две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает

законодателей более внимательно отнестись к запросам и замечаниям со

стороны президента. Эта позиция имеет под собой достаточные основания.

Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа

президентских вето.

Бюджет и финансы. Формально, по Конституции, президент лишен каких-

либо полномочий в этой области. Только конгресс имеет право устанавливать и

взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени

Соединенных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка

монеты” или эмиссия денег и выдача денег из казначейства могут

производиться только по закону конгресса.

Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее

крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти.

Фактически в этой области инициатива перешла к президенту, хотя конгресс и

сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно решают

вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ассигнований,

запрашиваемых исполнительной властью. Нередко сами определяют, на какие

цели и в каком объеме необходимы ассигнования.

Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет

обязательной силы, но он служит основой для принятия финансовых биллей.

Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается

разрешающий билль, в котором предусматривается осуществление определенных

проектов и их финансирование. Однако никакие выплаты на основании такого

закона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об

ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряжение о выделении

соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись

президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США

начинается 1 октября предыдущего календарного года.

Рассматривая вопрос о финансах, необходимо сказать об

“импаундменте” — отказе президента расходовать деньги, выделенные по закону

конгрессом.

С 1974 г. определен следующий порядок разрешения подобных конфликтов.

Президент должен обратиться к конгрессу со специальным посланием, в котором

дается объяснение причин, повлекших отказ от использования либо

приостановку расходования ассигнованных средств. Преодолеть “саботаж”

президента конгресс может, приняв санкционирующий ассигнования билль.

Формирование иных государственных органов. Формально вопросы

организации и структуры исполнительной власти, полномочий управленческих

органов должны регламентироваться законодательством. Однако конгресс давно

(с 1939 г.) уступил это право исполнительной власти. Реализуется оно

президентом посредством планов реорганизации. Эти факты, согласно закону,

должны представляться на утверждение конгресса, который может в течение 60

календарных дней их отклонить. До 1977 г. полномочия президента по

реорганизации исполнительной власти фактически не ограничивались.

Впоследствии по закону за ним сохранилось право на реорганизацию

преимущественно второстепенных структур исполнительной власти. Что же

касается крупных реорганизационных реформ (упразднение министерств и

независимых административных агентств и пр.), проводиться они должны по

закону конгресса.

Согласно Конституции, назначение “послов... судей Верховного суда и

всех других лиц, назначение которых Конституцией не предусмотрено в ином

порядке и должности которых установлены законом” производятся президентом

по совету и с согласия сената (ст. II, разд.2). В общей сложности сенат

утверждает несколько десятков тысяч кандидатов на должности гражданской и

военной администрации. В большинстве своем они утверждаются списком. Что же

касается кандидатур на высшие должности в администрации и в Верховном суде,

утверждение их происходит отдельно, занимая иногда несколько месяцев. В

целом сенат подходит к утверждению назначений на ключевые посты достаточно

жестко.

Контроль за деятельностью правительственного аппарата. Традиционно

наиболее действенным средством воздействия была и остается “власть

кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает

президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно

прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать возможную его реакцию на

те или иные их действия.

Столь же испытанным средством остается право постоянных и

расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности

правительственных органов. Достаточно напомнить, что в результате

расследования юридического комитета палаты представителей в 1974 г.

Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента. Не меньшую

известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы “Иран —

контрас”.

До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное

средство, как законодательное вето. Посредством его конгресс мог

аннулировать либо приостановить действия актов исполнительной власти,

принимая как совпадающие резолюции, так и простые резолюции одной из палат.

Однако в 1983 г. Верховный суд США признал его применение

неконституционным, нуллифицировав положения немногим менее 200

законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы

контроля.

Квазисудебные функции. К квазисудебным функциям конгресса

относятся: оценка соответствия членов конгресса установленным Конституцией

цензам и суд импичмента. Первое полномочие не имеет большого значения ни

для деятельности самого конгресса, ни для определения его фактической роли.

Иное дело — импичмент.

Импичмент — особая процедура, заимствованная авторами Конституции

из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему.

Субъектами ответственности являются президент, вице-президент, судьи и

должностные лица исполнительной власти. Основание привлечения к суду

импичмента — “измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II,

разд. 4). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит палате

представителей, осуществление суда — сенату. Однако импичмент только по

названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться

судом. По сути, — это “политический процесс”, цель которого отстранить от

должности виновных в совершении преступления или проступков, что, впрочем,

в дальнейшем не освобождает их от обычной судебной ответственности. В

истории США сенат лишь в 13 случаях выступал в роли суда импичмента. И

только в четырех из них был вынесен обвинительный вердикт. Но и

преуменьшать его значение не стоит. В 1974 г. только угроза суда импичмента

заставила Р.Никсона уйти в отставку.

Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений

между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же

необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между

ними. Эти вопросы Конституцией и законодательством не регламентированы.

Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие

правила.

Так, конгресс не имеет права указывать либо давать распоряжения

правительствам штатов. Даже послания к штатам о ратификации конституционных

поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению.

В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем

депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет

лоббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и

многие консультативные органы, координирующие усилия штатов, — Совет

правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национальная

ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. —

Национальная муниципальная лига) и др.

Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс

определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он

контролирует их и по горизонтали. Отношения между отдельными штатами должны

оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами — одобряться

конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только тех

соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не

угрожают верховенству правительства Соединенных Штатов”.

2.3.2. Полномочия в области внешней политики

Вопросы войны и мира. По Конституции, решение вопроса войны и мира

возложено на конгресс. Он наделен правом “объявлять войну, выдавать

каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила

относительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право решать вопрос

о вступлении в военные действия авторы Конституции безоговорочно отнесли к

компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в

военные действия только для отражения внезапного нападения на страну и при

чрезвычайном положении. Но к формальному объявлению войны конгресс прибегал

только в пяти случаях. В остальных —а их, по оценкам американских

специалистов, было более 200 — решение о применении военной силы

принималось президентом единолично.

Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями,

использовав которые, он мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд.

8 указано: “Конгресс имеет право... набирать и содержать армии; однако,

никакие денежные ассигнования для этих целей не должны производиться более

чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по

управлению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме

ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее конгресс

предпринял ряд мер, призванных ограничить власть президента.

Центральное место в совокупности мер, принятых конгрессом, занимает

Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней президент

может отдать приказ о начале военных действий “только в случае объявления

войны, специального разрешения в форме статута и общенационального

чрезвычайного положения, создавшегося в результате нападения на США, их

территорию или владения, либо на их вооруженные силы”. Причем прежде чем

применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен

консультироваться с конгрессом. Если военные действия начались, президент в

течение 48 часов обязан представить конгрессу доклад в письменном виде. Без

санкции конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В

крайних случаях “для обеспечения быстрого и безопасного вывода”

американских вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней.

Однако, если конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в

которой содержится требование прекратить военные действия, президент обязан

подчиниться до истечения, как первого, так и второго срока.

Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть президента. Но

преувеличивать ее значение не следует. Предварительные консультации

президента с конгрессом практически не проводятся.

Заключение международных договоров. Договоры заключаются под

непосредственным контролем президента и передаются на одобрение сената. Сам

процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на

первой — сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в

две трети голосов присутствующих сенаторов; на второй — президент

определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным

согласием и ратифицировать договор. Позиции сената весомы. Недаром

В.Вильсон как-то сказал: “Президент, представляющий сенату на утверждение

договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину с

просьбой дать ему совет”. С именем В.Вильсона связано и самое крупное

поражение, которое когда-либо терпел президент. Сенаторы отклонили

Версальский договор 1919 г., предусматривавший участие США в Лиге наций.

Нередко при определении характера договорных обязательств исполнительная

власть вынуждена учитывать возможную оппозицию в сенате.

Сенат может не только отклонить договор, но и внести в него

поправки или оговорки либо просто не рассматривать его. Поправки вносят

существенные изменения в договорные обязательства, что влечет необходимость

дополнительного согласования между сторонами по договору. Оговорки, не

меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке только

обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они ставят

Страницы: 1, 2, 3, 4