Государственное управление РФ

толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117

(ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-

3). Так, если согласно ч. 3 ст. 103 Конституции постановления

Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов от

общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450

депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано.

Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется

оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт

работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же

время его не следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для

парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия,

Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических

стран действует и пятилетний срок (Великобритания, Франция, Италия и др.).

Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к

изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют

отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и

антипатии избирателей. Не очень ясны границы во времени срока полномочий

Государственной Думы. Во всяком случае, ни в Конституции, ни в федеральных

законах они не определены.

Очевидно, что начало полномочий Государственной Думы как органа не

совпадает с началом полномочий ее депутатов. В соответствии с ч. 2 ст. 99

Конституции Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания,

если не созвана ранее Президентом Российской Федерации, и с этого момента,

согласно ч. 4 указанной статьи, прекращаются полномочия Государственной

Думы прежнего созыва и, следовательно, полномочия ее депутатов. А согласно

ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе

депутата Государственной Думы" от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74)

срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания

депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы

нового созыва, если не прекратился досрочно. Поэтому моментом начала

полномочий Государственной Думы нового созыва следует считать момент

начала ее работы, ибо до этого, не имея своей структуры (председателя,

комитетов и т.п.), она функционировать не может.

Получается, что в период между днем избрания Государственной Думы

нового созыва и днем ее первого заседания действуют полномочия и ее

депутатов, и депутатов

Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще может

проводить

свои заседания. Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы может

быть прерван ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст.

111 и ч. 3 и 4 ст. 117

Конституции. В связи с тем что референдум по принятию Конституции и первые

выборы в соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма

сложной политической обстановке, ч. 7 раздела второго Конституции

предусмотрела, что Государственная Дума (как и Совет Федерации) первого

созыва избираются сроком на два года. Ныне действующая Государственная

Дума избрана 19 декабря 1999 г. на полный - четырехлетний - срок.

Конституция говорит о порядке формирования Совета Федерации и о

порядке выборов депутатов Государственной Думы. Отсюда следует, что

формирование палат может осуществляться различными способами. Если в

отношении Государственной Думы способ формирования - выборы - прямо

предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение

законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией

условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта

Российской Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от

представительного и исполнительного органов государственной власти.

Представляется также, что при этом следует принять о внимание и положения

ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела второго Конституции. Федеральный закон "О

порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869) содержит

всего четыре статьи и предусматривает замещение мест в Совете Федерации по

должности главами законодательных (представительных) и главами

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации. Поскольку в настоящее время в значительной части субъектов

федерации исполнительная власть возглавляется назначенными Президентом

Российской Федерации губернаторами и

главами администраций, федеральный закон предусмотрел, что выборы глав

исполнительных органов государственной власти должны быть завершены не

позднее

декабря 1996 г.

Что касается порядка формирования Государственной Думы, то Конституция

не

устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными,

открытыми или

тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы. Все

это отдано на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов

можно вывести из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование

равных выборов - из принципа равноправия, записанного в ее ст. 19.

Принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном

голосовании, добровольного участия в выборах сформулированы с

соответствующей нормативной конкретизацией в Федеральном законе "Об

основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6

декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), а применительно к выборам в

Государственную Думу - в Федеральном законе "О выборах депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня

1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398). В этом последнем законе подробно

урегулирован порядок выборов депутатов Государственной Думы. В

соответствии с ним депутаты избираются по смешанной системе. Половина

депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной

системе относительного большинства, согласно которой избранными считаются

депутаты, получившие наибольшее число голосов по округу. Другая половина

депутатов избирается в федеральном избирательном округе, охватывающем всю

территорию Российской Федерации, по системе пропорционального

представительства,

согласно которой каждое избирательное объединение получает число

депутатских

мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за федеральный список

кандидатов этого объединения. При этом установлен заградительный пункт: в

распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу

участвуют только те избирательные объединения, за чьи федеральные списки

кандидатов подано не менее 5% голосов. Для признания выборов состоявшимися

необходимо участие в голосовании не менее 25% избирателей данного

избирательного округа.

Глава 3. Правительство Российской Федерации.

Природа и место Правительства Российской Федерации в системе органов

государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов

политической реформы и конституционных преобразований существенно

менялись. В силу Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями,

внесенными Законом от 27 октября 1989 г. - ВВС РСФСР, 1989, N 44, ст.

1303) Совет Министров РСФСР являлся высшим исполнительным и

распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным и

подотчетным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР.

Поскольку в компетенции данных высших представительных органов

государственной власти советского типа было осуществление не только

законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет

Министров был правомочен решать вопросы государственного управления,

отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в

компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

С введением поста Президента РСФСР на основе решений референдума 1991 г.

Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти,

возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный

Президенту Российской Федерации.

Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", принятый

22

декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14), урегулировал отношения в сфере

осуществления исполнительной власти в Российской Федерации с учетом того,

что Президент Российской Федерации был наделен полномочиями по руководству

деятельностью Совета Министров. При этом вопросы исполнительной власти

были

целиком сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того,

что

Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного

строя

разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в редакции Закона Российской

Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084).

Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института

исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение

имеют

положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно

осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с

Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием и судами

Российской Федерации (ст. 10 и 11 Конституции). В текст новой Конституции

не была включена формула прежней Конституции о подотчетности федерального

Правительства Президенту, поскольку

Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой

исполнительной власти. Вместе с тем следует отметить, что Конституция

наделила Президента широкими полномочиями по формированию Правительства,

направлению его деятельности.

Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов

Правительства, принимает решения о его отставке, утверждает структуру

федеральных органов исполнительной власти. Правительство действует на

основе указов Президента, и в случае противоречия актов Правительства

Конституции, федеральным законам и указам Президента они могут быть

отменены Президентом Российской Федерации.

Анализ конституционных норм о полномочиях Президента и Правительства

позволяет

прийти к выводу о том, что многие из конституционных полномочий Президента

свидетельствуют о наличии у главы государства функций исполнительной

власти. К

их числу, в частности, относится руководство внешней политикой (п. "а" ст.

86),

право председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б" ст. 83) и

другие.

Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные полномочия по

определению

основных направлений внутренней и внешней политики государства,

осуществляет

исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы,

обусловленные

требованиями осуществления экономической и политической реформ и

обеспечения

социальных преобразований в обществе, в том числе и по вопросам,

находящимся в

силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства.

Объективная необходимость в согласовании действий Президента и

Правительства как

органов, обеспечивающих осуществление полномочий федеральной

государственной

власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), заставляет

находить способы их взаимодействия, исключающие дублирование в

управленческой сфере. Правительство проводит работу по осуществлению

социально-экономических

преобразований, руководствуясь указами Президента Российской Федерации,

установками, определенными в таких документах, как послания Президента

Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, с целью реализации мер,

намеченных в Послании Президента Российской Федерации "О действенности

государственной власти в Российской Федерации", Правительством принято

специальное Постановление от 31 марта 1995 г. N 305, в котором федеральным

органам и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

предписывается, руководствуясь посланием Президента, осуществить разработку

и реализацию мероприятий, направленных на обеспечение экономических и

социальных прав граждан, скорейшее достижение финансовой стабилизации,

совершенствование системы государственного регулирования экономики,

развитие рыночных отношений в агропромышленном комплексе и интеграции

российской экономики в мировое хозяйство (СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1302).

Сложилась практика систематического информирования Президента Председателем

Правительства о работе Правительства, установлен детальный и четкий порядок

взаимного согласования проектов актов Президента и Правительства, планов

законопроектных работ и т.д. (см. Указ Президента от 10 июня 1994 г., N

1185 - СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732). Правительство

Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и

в определенных ею пределах возглавляет единую систему исполнительной

власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами

исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, и обеспечивает осуществление полномочий федеральной

государственной власти на территории Российской Федерации, сочетание

интересов Федерации и субъектов

Российской Федерации в системе исполнительной власти. По предметам ведения

Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам

совместного

ведения с субъектами Российской Федерации главы администраций подчиняются

Президенту и Правительству Российской Федерации. В порядке обеспечения

полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории

Российской Федерации контроль за осуществлением полномочий глав

администраций осуществляется Председателем Правительства Российской

Федерации (см. Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N

1969, - СЗ РФ, 1994, N 24, ст. 2598). При Правительстве Российской

Федерации по предложению администраций субъектов Российской Федерации

учреждаются их представительства и назначаются руководители

представительств. Так, образованы представительства администраций

Брянской, Магаданской, Тульской, Самарской, Ивановской областей (СЗ РФ,

1995, N 3, ст. 223; N 7, ст. 574; N 14, ст. 1257; N 29, ст. 2846; N 44,

ст. 4215), других областей и автономных округов.

Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства

Российской Федерации, за исключением случаев обеспечения конституционных

полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности

Президенту

Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами.

В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает

Положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает

порядок

создания и деятельности территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти, назначает и освобождает заместителей министров,

руководителей иных федеральных органов и их заместителей, утверждает

членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной

власти.

Правительство Российской Федерации в рамках отведенных ему полномочий

осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной

власти

и на основе Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве

Российской Федерации" от 22 декабря 1992 г. вправе отменять акты

министерств,

государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных

ему

федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 23 Закона).

Конституция 1993 г. изменила характер взаимоотношений органов

законодательной и исполнительной власти, а также характер ответственности

Правительства перед

парламентом. Она вывела Правительство из прямого подчинения парламенту,

сохранив

за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике.

Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет

об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. В

соответствии с Конституцией Российской Федерации Правительство дает

заключения по законопроектам, требующим финансирования из федерального

бюджета, в том числе о введении или отмене налогов, освобождении от их

уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых

обязательств государства и другим.

Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить в

жизнь

федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется

компетенция Правительства в соответствующей сфере, но и даются ему

определенные поручения.

Деятельность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении

палатами

Федерального Собрания практики реализации конкретных законов. Так,

Государственной Думой отмечено неудовлетворительное финансирование

образования и науки и неисполнение Правительством требований ряда законов

в этой области.

Правительству предложено разработать конкретные программы по выводу из

кризиса

науки и образования, а Счетной палате Российской Федерации проводить

ежемесячную

проверку исполнения Правительством соответствующих статей Закона "О

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7