Государственное управление РФ

90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента не должны

противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того,

реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией

Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на

Правительство Российской Федерации задач во исполнение указов Президента.

Точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской Федерации

могут быть использованы только при наличии соответствующего закона,

означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в

ст. 15 (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31

июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, связанного с

урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике) (СЗ РФ,

1995, N 33, ст. 3424).

Охрана суверенитета Российской Федерации связана с деятельностью всех

ветвей

государственной власти. Однако Президент наделяется Конституцией в этой

сфере

особыми полномочиями. В частности, он единолично принимает оперативные

решения,

вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или

чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных

ее

местностях, принимает решение об отставке Правительства.

Обширны полномочия и деятельность Президента по обеспечению

согласованного

функционирования и взаимодействия органов государственной власти. При

Президенте образована Объединенная комиссия по координации законодательной

деятельности, имеющая целью достижение взаимоприемлемой согласованности в

законотворчестве между палатами Федерального Собрания, Президентом,

Правительством Российской Федерации и другими субъектами законодательной

инициативы (СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3350, 1996, N 22, ст. 2684). Для

обеспечения согласованной работы органов государственной власти в связи с

проведением судебной реформы при Президенте Российской Федерации создан

Совет по судебной реформе с участием Конституционного Суда, Верховного

Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной

прокуратуры, Совета судей и Союза адвокатов (СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3253;

СЗ РФ, 1995, N 22, ст. 2033). В качестве консультативного органа при

Президенте Российской Федерации действует политический консультативный

Совет, призванный способствовать улучшению взаимодействия федеральных

органов государственной власти при создании правовой базы реформ и

привлечению к этому процессу общественности (см. Указ от 25 июня 1996 г. N

989).

На усиление взаимодействия органов государственной власти Российской

Федерации и

органов государственной власти ее субъектов при проведении конституционно-

правовой реформы в субъектах Российской Федерации, недопущение нарушений

Конституции и Федеральных законов, а также устранение разногласий,

возникающих между законодательными (представительными) и исполнительными

органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направлен

Указ от 5 октября 1995 г. N 1007, которым образована специальная Комиссия

при Президенте Российской Федерации. На Комиссию возложен ряд обязанностей

по выработке мер, обеспечивающих реализацию полномочий Президента как

гаранта Конституции, в том числе подготовка предложений о применении

Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий в порядке

статьи 85 Конституции (СЗ РФ, 1995, N 41, ст. 3875; 1996, N 5, ст. 461).

Издан ряд указов, направленных на создание организационных условий и

укрепление

материальной базы функционирования всех ветвей государственной власти (см.,

например, СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 657; N 14, ст. 1245; N 23, ст. 2205; N 35,

ст. 3510; N 38, ст. 3670; 1996, N 13, ст. 1306).

Президент может использовать определенные Конституцией Российской

Федерации

рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство. Он вправе при

выражении Государственной Думой недоверия Правительству или при отказе

Правительству в доверии в установленном порядке объявить об отставке

Правительства либо распустить Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117

Конституции).

На основе Конституции Российской Федерации Президент обеспечивает единство

исполнительной власти в Российской Федерации и осуществление полномочий

федеральной государственной власти на всей территории России. Указы и

распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории

федеративного государства. С задачами поддержания и укрепления единства

исполнительной власти связан ряд указов Президента, в том числе "О мерах по

укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" (СЗ

РФ, 1994, N 24, ст. 2598), о выборах губернаторов и глав администраций (СЗ

РФ, 1995, N 3, ст. 154), о единой системе федеральных органов

исполнительной власти в области связи в Российской Федерации (СЗ РФ, 1995,

N 50, ст. 4902) и др. Для разрешения разногласий между органами

государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов

Российской Федерации, а также между органами государственной власти

субъектов Российской Федерации Президент вправе

использовать согласительные процедуры. При этом федеральный Президент и

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией

обеспечивают

осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей

территории

Российской Федерации.

В целях достижения согласованного функционирования и взаимодействия

органов

государственной власти, разрешения споров о компетенции Президент имеет

возможность использовать, помимо процедур согласования, иные средства,

указанные в Конституции, в том числе обратиться с запросом в

Конституционный Суд Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. определение внутренней и

внешней

политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных

депутатов

РСФСР (п. 2 ч. 3 ст. 104). Действующая Конституция относит это полномочие к

ведению Президента Российской Федерации, наделяя его при этом правом

определять основные направления внутренней и внешней политики государства.

Это связано с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей, в

соответствии с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении

политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений

палат, заявлений, деклараций.

Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту право обращаться

к

Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об

основных

направлениях внутренней и внешней политики.

В связи с особым положением Главы государства, избранного народом,

следует

признать обязательный характер его взглядов на политику, общие концепции в

законотворчестве, в связи с чем Федеральное Собрание не может быть

свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в политике.

Однако это не означает,

что определение основных направлений политики является директивой по

отношению к

Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей Парламент как

орган законодательной власти, реализующий политику в законах,

самостоятелен.

Определение основных направлений политики государства Президентом

Российской Федерации осуществляется не только в форме посланий

Федеральному Собранию, но и

в проектах законов, представляемых Парламенту, предложениях о разработке

тех или

иных законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней политики

государства, а также указах Президента. Политику государства формируют,

например, такие Указы, как "Об основных направлениях государственной

политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих

за рубежом", "Об основных направлениях государственной социальной политики

по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года", "О

государственной политике в сфере информатизации", "О государственной

стратегии Российской Федерации по охране

окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", "О дополнительных

мерах по

повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации" (СЗ

РФ,

1994, N 16, ст. 1888; 1995, N 38, ст. 3669; САПП, 1994, N 4, ст. 305; N 31,

ст. 3096; СЗ РФ, 1994, N 6, ст. 436; СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 3097) и др.

Императивность действий Президента Российской Федерации в

осуществлении внутренней и внешней политики полностью проявляется во

взаимоотношениях Президента с правительством Российской Федерации, которое

в силу Конституции обеспечивает проведение в жизнь единой финансовой,

кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области

культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,

экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя указы Президента

Российской Федерации.

При Президенте в качестве постоянного консультативного органа

действует Президентский совет, в задачи которого входит разработка

предложений по стратегии в области внутренней и внешней политики,

направленной на всестороннее осуществление экономической, политической и

социальной реформ, определение механизма эффективного осуществления

стратегии общенационального развития Российской Федерации (САПП, 1993, N9,

ст. 735).

Президент Российской Федерации представляет ее как глава государства

прежде

всего во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Российской

Федерации.

При этом Президент исходит из положений об урегулировании федеративных

отношений

как самой Конституцией, так и федеративными и иными договорами о

разграничении

предметов ведения и полномочий. Следует отметить подписанные Президентом

Российской Федерации договоры с Республиками Татарстан, Башкортостан, Саха

(Якутия), Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской Республикой,

Республикой Бурятия, со Свердловской, Калининградской областями,

Краснодарским краем, другими субъектами Российской Федерации. Указами

Президента от 3 и 15 июня 1996 г. соответственно утверждены Основные

положения региональной политики в Российской Федерации и Концепция

государственной национальной политики Российской Федерации.

Представительская роль Президента Российской Федерации, выступающего от

имени Российского государства как такового, проявляется также во

взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества (см.,

например, Указ Президента от 25 июня 1996 г. N 989 "О Политическом

консультативном совете").

При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, создан

российский общественно-политический центр (СЗ РФ, 1995, N 27, ст. 2548),

оказывается поддержка общественным объединениям (см., например, указы о

мерах по

содействию деятельности общественного объединения "Российское воинское

братство"

(СЗ РФ, 1995, N 27, ст. 2546) об общественном объединении "Российское

морское собрание" (СЗ РФ, 1995, N 49 ст. 4769), о государственной поддержке

Российского фонда культуры (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 71) и др.

Во всех этих случаях представительства Президент вправе использовать

полномочия в установленном Конституцией порядке.

Выступая от имени Российской Федерации в международных отношениях,

Президент представляет Российскую Федерацию как субъект международных

отношений. Это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-

либо удостоверении и он

всегда действует как Глава суверенного государства. Только Президент вправе

подписывать международные договоры Российской Федерации, участвовать в

переговорах от имени Российской Федерации или поручать это уполномоченным

им должностным лицам.

Глава 2. Федеральное Собрание .

Совет Федерации и Государственная Дума.

В конституции статьи определена структура Федерального Собрания как

двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила

значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим

преимуществам:

а) возможности обеспечить наряду с общим представительством

интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое

представительство коллективных

интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве -

субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем

важную роль, и

б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив

тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным

законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью членов

парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей

дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней,

однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними

палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает

основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную

Думу - как нижнюю

палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу,

который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это

выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения

Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству

законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные

полномочия (см. ст. 93, 102, 106).

Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов

Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами

- по одному от представительного и исполнительного органов государственной

власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская

Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178

членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения

долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления

групповых инициатив его членов (см. постановление Конституционного Суда

Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105

(ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции

Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-3).

Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает

исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу,

являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет

Министров) субъекта Российской Федерации. Данное положение Конституции само

по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При

толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных

положений. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ,

1995, N 50, ст. 4869) установил, что представителями субъектов Российской

Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного

(представительного) и глава исполнительного органов государственной

власти. Если законодательный орган субъекта Российской Федерации

двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется

совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует

поступать, если, например, в республике при наличии Президента

исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу. Нельзя

не отметить, что указанный закон оставляет без внимания некоторые

положения Конституции. Он по существу превращает Совет Федерации в орган,

действующий непостоянно, ибо члены его - высшие должностные лица субъектов

Российской Федерации и основное место работы у них находится именно там. В

то же

время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, а

следовательно, и Совет Федерации, является постоянно действующим органом.

Игнорирует закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела

второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о

Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место

второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом

созыве, а о первом составе Совета Федерации); законом же это исключается.

В упомянутом абзаце втором ч. 9 раздела второго сказано также, что

депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на

непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно

быть осуществление полномочий на постоянной основе.

23 января 1996 г. опубликован список членов Совета Федерации нового

состава, который будет теперь обновляться не целиком, а по мере замены на

своих должностях глав законодательных и исполнительных органов субъектов

Российской Федерации.

Установленный численный состав Государственной Думы - 450 депутатов

- образует общее число депутатов, исходя из которого Конституция

определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и

осуществления групповых инициатив ее депутатов (см. постановление

Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7