Правовые акты управления

Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем центрального

федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акт

должен содержать:

• наименование органа (органов), издавшего акт;

• наименование вида акта и его название;

• дату подписания (утверждения) акта;

• номер акта;

• наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.

Частое явление — совместная нормотворческая деятельность центральных

федеральных органов. Она может выражаться в издании ими нормативных актов

«совместно» или «по согласованию».

Основным способом контроля за ВНА в России выступает их государственная

регистрация, осуществляемая Минюстом России.

В соответствии с Правилами государственной регистрации подлежат ВНА:

• затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

• устанавливающие правовой статус организаций;

• имеющие межведомственный характер

Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия

и содержания в них сведений, составляющих государственную тайну, или

сведений конфиденциального характера.

Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной

регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания

(утверждения) в Министерство юстиции, которое принимает окончательное

решение о необходимости регистрации.

Государственная регистрация включает в себя:

• юридическую экспертизу соответствия нормативного акта

законодательству Российской Федерации,

• принятие решения о необходимости государственной регистрации,

• присвоение регистрационного номера,

• занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов

федеральных органов исполнительной власти.

ВНА за исключением актов или отдельных их положений, содержащих

сведения, составляющие государственную тайну, или сведения

конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после

регистрации направляются Министерством юстиции в Российскую газету, в

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской

.Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве

Российской Федерации.

Таким образом, установлен порядок, когда регистрирующий орган не

публикует зарегистрированный нормативный акт. Было бы разумно обязать

Министерство юстиции публиковать все зарегистрированные им нормативные акты

в Бюллетене Минюста или ином официальном издании:

По общему правилу подлежащие государственной регистрации ВНА

приобретают юридическую силу после их официального опубликования, если в

самих актах не установлен более поздний срок его вступления в силу. Наряду

с этим есть центральные федеральные органы, для ВНА которых действует

особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом.

Так, постановления ФКЦБ вступают в силу по истечении десяти дней со дня

их опубликования, если в самих постановлениях не предусмотрен иной срок

вступления их в силу.

Нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении

тридцати дней после их опубликования этим комитетом, за исключением

случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те,

которые действуют, или если акты законодательства Российской Федерации

обязывают ГТК РФ ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в

более короткие сроки (ст. 11 ТК РФ).

Зарегистрированные нормативные акты Банка России вступают в силу лишь

после их опубликования в «Вестнике Банка России», если Советом директоров

не предусмотрено иное.

Существующие процедуры регистрации и публикации ВНА — одно из средств

реализации положения ст. 15 Конституции России:

«Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и

обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не

опубликованы официально для всеобщего сведения».

К сожалению, ни в Указах Президента, ни в постановлениях Правительства

ничего не сказано об обнародовании ранее не опубликованных актов российских

и союзных ведомств. Многие из них действуют и сейчас вопреки ст. 15

Конституции России. Например, сотни тысяч граждан ежегодно доставляются в

медвытрезвители, а сроки содержания в них, порядок их работы регулируются

Положением o\ медвытрезвителях, утвержденным в 1985 г. приказом МВД СССР.

Президент или Правительство России могли бы обязать центральные органы

российских ведомств в течение одного года издать взамен старых новые ВНА

или опубликовать старые, затрагивающие права граждан. Жаль, что практика,

нарушающая ст. 15 Конституции, все еще не прекращена.

Значение государственной регистрации и опубликования ВНА состоит и в

том, что только после указанных процедур их можно направлять для

исполнения. Иначе они не могут применяться, как не вступившие в силу.

Однако на практике это положение иногда нарушается. Вместе с тем, у граждан

и организаций всегда сохраняется право на обращение в суды.

Огромное значение для положительного разрешения подобных конфликтов

имеют решения Верховного Суда Российской Федерации. Так, Верховный Суд

рассмотрел, заявление гражданина Пукшанского о признании незаконными

отдельных положений совместного нормативного акта Министерства труда

Российской Федерации и Министерства социальной защиты населения Российской

Федерации, что, по мнению заявителя, ущемляло его право на пенсионное

обеспечение. Верховный Суд установил, что оспариваемый нормативный акт

затрагивает права и законные интересы граждан, но не был зарегистрирован в

установленном порядке в Министерстве юстиции. На этом основании Верховный

Суд удовлетворил заявление гражданина Пукшанского и признал оспариваемый

нормативный акт незаконным и не подлежащим применению со дня его издания в

целом, хотя заявитель требовал отмены лишь отдельных его положений.

Акт, признанный Министерством юстиции не нуждающимся в государственной

регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным

органом исполнительной власти, утвердившим его. При этом порядок вступления

данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной

власти.

Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-

дневный срок направлять в Министерство юстиции запрашиваемые нормативные

акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных правовых актов.

Минюсту поручено передавать сведения о нормативных правовых актах,

применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных

Верховным Судом не соответствующими законодательству, в средства массовой

информации.

Минюст в случае обнаружения несоответствия действующего ВНА, а также

ВНА, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции, федеральным

законам, указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям

Правительства, представляет в Правительство предложение об отмене или

приостановлении действия такого акта.

Акты управления субъекта Российской Федерации

В системе правовых актов субъекта Федерации особое место занимают акты

его государственной администрации. От их качества и эффективности,

целесообразности и взаимосогласованности зависит состояние всей нормативно-

правовой системы. Это связано с той ролью, которую играют акты

государственной администрации в регулировании общественных отношений,

являясь наиболее многочисленным видом правовых актов, издаваемых широким

кругом государственных органов и их должностных лиц. С одной стороны, они

«обслуживают» всю систему законодательных актов, а с другой, эти акты

осуществляют собственное нормативное регулирование вопросов общественной

безопасности и правопорядка, обеспечения прав, свобод и обязанностей

граждан, организации деятельности исполнительной власти.

Во многих субъектах Федерации приняты специальные законы о

правотворчестве, определяющие систему и виды правовых актов, статус

субъектов правотворческой деятельности с различной компетенцией,

устанавливающие принципы правотворческого процесса и его стадии, правила

правотворческой техники.

Можно выделить следующие признаки актов государственной администрации

субъекта Федерации:

• это подзаконные акты;

• это акты, обязательные к исполнению на всей территории субъекта

Федерации или на территории отдельного административно-территориального

образования;

• это динамично изменяющийся, оперативно принимаемый вид правовых

актов;

• эти акты полипредметны, регулируют широкий спектр общественных

отношений;

• эти акты составляют единую, централизованную, иерархическую

систему.

В качестве правовой основы их принятия выступают федеральные законы,

указы Президента и постановления Правительства, акты федеральных органов

исполнительной власти, а также законы субъектов Федерации и акты

государственной администрации более высокой юридической силы. Законом

Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах

Краснодарского края» запрещается издание правовых актов без указания

правовых оснований их принятия, а в случае нарушения данного запрета эти

акты признаются юридически ничтожными.

Основанием для издания административных актов могут служить

обязательства, вытекающие из договоров и соглашений, в которых участвует

администрация. Федеральное законодательство, как правило, не содержит

прямых предписаний об издании субъектами Федерации административных актов.

Правительство РФ зачастую ограничивается формулировками рекомендательного

характера. Думается, что взаимосвязь между административными актами

субъекта Федерации и федеральными, в особенности актами федерального

Правительства, должна быть более тесной, поскольку олицетворяет единство

системы исполнительной власти в России. В основном акты государственной

администрации принимаются во исполнение законов субъектов Федерации,

детализируя и конкретизируя их отдельные положения.

К актам государственной администрации субъекта Федерации относятся:

• акты главы исполнительной власти — указы президента, постановления,

распоряжения губернатора или главы администрации;

• акты высшего исполнительного органа государственной власти общей

компетенции — постановления и распоряжения правительства;

• акты органов исполнительной власти специальной компетенции —

приказы, постановления, распоряжения, указания министерств, государственных

комитетов, департаментов, управлений;

• акты территориальных органов исполнительной власти — постановления,

распоряжения, приказы государственных администраций городов, районов,

административных (управленческих) округов;

• внутриорганизационные акты руководителей иных государственных

органов — приказы и распоряжения председателя контрольно-счетной палаты,

председателя избирательной комиссии, председателя уставного суда.

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации подразделяются на

нормативные и индивидуальные, а также внешние и внутриаппаратные. К

примеру, ст. 5 Закона г. Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых

органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными

подразделениями» предусматривает, что губернатор Санкт-Петербурга издает

распоряжения, являющиеся нормативными и индивидуальными правовыми актами,

по вопросам, отнесенным к компетенции администрации Санкт-Петербурга, а

также издает приказы — нормативные или индивидуальные акты — по вопросам

внутренней организации работы администрации. В других субъектах Федерации

нормативные и индивидуальные акты имеют различную форму и наименование.

Согласно Положению о порядке подготовки и издания актов администрации

Кировской области губернатор области принимает постановления, являющиеся

нормативными актами, регулирующими определенные виды общественных

отношений, рассчитанные на постоянное или многократное применение и

адресованные широкому кругу лиц, а также принимает распоряжения, содержащие

конкретные предписания, адресованные определенному лицу или группе лиц по

оперативным, организационным, кадровым и финансовым вопросам.

Указы президентов республик являются в основном нормативными, но

зачастую и они содержат решения оперативно-распорядительного характера (о

назначении на должность, о применении мер поощрения и взыскания).

Постановления главы администрации области (края) подписываются главой

администрации. Они могут приниматься также его первым заместителем по

поручению главы администрации, а также в случае исполнения им обязанностей

отсутствующего главы администрации. Распоряжения могут издавать глава

администрации, его первый заместитель и заместитель по вопросам их ведения.

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации, затрагивающие

права и обязанности граждан, вступают в силу со дня их официального

опубликования, а в Свердловской области — на следующий день после

опубликования, если в самом акте не предусмотрен иной срок. Иные акты

вступают в силу со дня их подписания. Однако практически после подписания

акты подлежат официальной регистрации в протокольном отделе, причем

незарегистрированные акты юридической силы не имеют.

Правительственные акты субъектов Федерации во многом имеют те же

признаки, что и акты федерального Правительства. Однако это не относится к

правительствам, которые являются совещательными органами в составе

администрации. Роль правительственных актов еще более возрастает там, где

президент или губернатор возглавляют правительство. Постановления

правительства — это акты общего значения, имеющие, как правило, нормативный

характер и принимаемые по наиболее важным вопросам в коллегиальном порядке

на заседаниях правительства. Постановления подписываются председателем

правительства или по его поручению первым заместителем председателя

правительства. Решения по оперативным или другим текущим вопросам издаются

в форме распоряжений. Распоряжения подписываются председателем

правительства, первыми заместителями и заместителями председателя

правительства по подведомственным им вопросам.

В некоторых субъектах Федерации правительственные акты имеют свои

особенности. Согласно ст. 19 закона г. Москвы «О правительстве Москвы»,

правительственные акты делятся на акты Правительства — постановления

Правительства, и акты членов Правительства — распоряжения Премьера

Правительства и его заместителей. В Республике Карелия Председатель

Правительства принимает на основе единоначалия постановления Председателя

Правительства Республики Карелия. В Санкт-Петербурге правительственные

постановления являются правовыми актами рекомендательного характера.

Правительственные акты могут быть отменены или приостановлены главой

исполнительной власти в случае их противоречия федеральным законам, законам

субъекта Федерации и иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Акты правительств, также как и акты глав исполнительной власти

субъектов Федерации, могут быть приостановлены Президентом Российской

Федерации до вынесения решения соответствующим судом в случае их

противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам,

международным обязательствам России или нарушения ими прав и свобод

человека и гражданина.

В положениях об органах исполнительной власти специальной компетенции

субъекта Федерации уделяется недостаточное внимание виду издаваемых

органами актов, форме и порядку их принятия. В основном ограничиваются

довольно общей формулировкой о том, что руководитель издает приказы и

распоряжения в пределах своей компетенции. Отсутствие детального

регулирования приводит к тому, что, например, министерства в качестве

нормативных актов издают решения — акты, традиционно издаваемые

коллегиальными органами.

Не все органы специальной компетенции могут издавать нормативные акты

общего характера. Во-первых, их не могут принимать органы, являющиеся

одновременно территориальными органами федеральной исполнительной власти,

то есть находящиеся в двойном подчинении. Во-вторых, в некоторых областях и

краях законодательство обязывает органы специальной компетенции, в случае

необходимости издания нормативных актов общего значения, разрабатывать

такие акты и вносить их проекты на рассмотрение главы исполнительной власти

или правительства субъекта Федерации. Руководители таких органов издают

приказы, обязательные только для подведомственных организаций (Свердловская

область).

Руководители органов исполнительной власти специальной компетенции

часто подписывают приложения к постановлениям главы администрации области

(края), регулирующим подведомственную им сферу.

Акты органов исполнительной власти специальной компетенции могут быть

отменены или приостановлены главой исполнительной власти и правительством

субъекта Федерации.

Условия эффективности актов управления

Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятельность и

структура исполнительной власти, а значит, и ее решения — эффективность.

Страницы: 1, 2, 3