Понятие и система органов исполнительной власти

федеральных органов исполнительной власти, в частности сокращено количество

министерств и ведомств с тем, чтобы они не дублировали друг друга и не

вмешивались в управление сферами, не отнесенными Конституцией РФ к ведению

Федерации. Была также проведена реорганизация структуры аппарата

Правительства, направленная на сокращение действия отраслевого принципа и

усиление функциональной направленности работы аппарата.

В результате преобразований федеральная исполнительная власть была

разделена на две ступени: Правительство России и федеральные органы –

министерства и иные органы.

Конституция РФ закрепляет определенный порядок формирования

Правительства.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается

Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.[iii]

Включение в Конституцию специальной статьи о порядке назначения и

согласования с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства

связано с более сложной процедурой решения этих вопросов, а также с весьма

серьезными последствиями для Государственной Думы неоднократного отклонения

кандидатур на этот пост. Дело в том, что из содержания этой статьи не

следует, что Президент в обязательном порядке представляет вновь избранной

Государственной Думе кандидатуру главы Правительства, и полномочия

Правительства автоматически прекращаются в связи с избранием нового состава

парламента. В то же время обязательность досрочного роспуска

Государственной Думы в случае трехкратного отклонения кандидатуры

Председателя Правительства ставит депутатский корпус перед весьма

ответственным выбором.[iv]

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом

РФ в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих

полномочий или по заявлению Председателя Правительства об отставке.

Освобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за

собой отставку Правительства.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры

назначаются ни должности и освобождаются от должности Президентом по

предложению Председателя Правительства.

Члены Правительства обязаны предоставлять в налоговые органы сведения

о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных

бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе,

принадлежащем им на праве собственности. На членов Правительства

распространяются ограничения, связанные с пребыванием в составе

Правительства, предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об

основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральным

Конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской

Федерации».

Конституция РФ определяет круг полномочий Правительства Российской

Федерации:

1. разработка и предоставление Государственной Думе федерального бюджета,

обеспечение его исполнения и отчет об этом перед Государственной Думой;

2. обеспечение проведения в стране единой финансовой, кредитной и денежной

политики;

3. обеспечение проведения единой государственной политики в области

культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,

экологии;

4. осуществление управления федеральной собственностью;

5. осуществление мер по обеспечению обороны, государственной безопасности и

реализации внешней политики страны;

6. осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод, охране

собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

В соответствии с Федеральным конституционным законом Правительство в

пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней

политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации,

направляет и контролирует деятельность ее органов; реализует

предоставленное ему право законодательной инициативы. В ряде случаев, если

это не противоречит Конституции РФ, Правительство по соглашению с органами

исполнительной власти субъектов Федерации может передавать им осуществление

части своих полномочий. Кроме того Правительство осуществляет полномочия,

переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на

основании соответствующих соглашений.

Одной из основных функций Правительства является организация

исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением

органами исполнительной власти всех уровней и прин6ятие необходимых мер по

устранению допущенных нарушений. Данная задача предопределяет содержание и

характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их на

основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов

Президента.

Свои полномочия Правительство реализует посредством принятия

постановлений и распоряжений по стратегическим и текущим вопросам

управления, а также используя право законодательной инициативы путем

разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих

необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в

законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам,

предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают

возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и

намеченную экономическую программу.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за

выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством решений

образуется Аппарат Правительства. Он взаимодействует с Администрацией

Президента и аппаратами палат Федерального Собрания.

В соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами,

федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Правительство

руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов

исполнительной власти и контролирует их деятельность.

# # #

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной

власти подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение

порученных задач.[v]

Современная система и структура федеральных органов исполнительной

власти определена рядом указов Президента: от 14 августа 1996 г. «О системе

федеральных органов исполнительной власти», «О структуре федеральных

органов исполнительной власти» от 6 сентября 1996 г. «Вопросы федеральных

органов исполнительной власти», от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании

структуры федеральных органов исполнительной власти» и др.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят кроме

Правительства РФ отраслевые и межотраслевые федеральные органы

исполнительной власти. Их структурный состав достаточно разнообразен и в

разное время включал министерства, государственные комитеты, комитеты,

федеральные службы, агентства, надзоры, межведомственные комиссии и другие

органы государственного управления, осуществляющие полномочия

исполнительной власти. В настоящее время систему федеральных органов

исполнительной власти составляют: министерства РФ, государственные комитеты

РФ, федеральные комиссии РФ, федеральные службы России, Российские

агентства, федеральные надзоры России.

Министерство Российской Федерации – как и другие федеральные органы

исполнительной власти – это самостоятельный орган системы. Он имеет

центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах

определенной компетенции по предметной области государственного управления,

которая входит в его ведение.[vi]

Министерство Российской Федерации, по определению Указа от 6 сентября

1996 г., - это «федеральный орган исполнительной власти, проводящий

государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере

деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными

законами, указами Президента РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных

органов исполнительной власти.»[vii] Хотя традиционно министерство является

органом отраслевого управления, по сути многие министерства являются

межотраслевыми и распространяют свои полномочия на все другие орган,

объекты управления по определенной сфере функционального характера.

В период с 1994 по 1997 год система министерств претерпела ряд

структурных преобразований. В настоящее время она насчитывает 22

министерства.

Правительство назначает и освобождает от должности заместителей

федеральных министров, кроме того оно вправе отменять и приостанавливать

действие актов министерств.

Государственные комитеты Российской Федерации теоретически

предназначены для выполнения межведомственных или надведомственных

полномочий. Их решения, принимаемые коллегиально, распространяются либо на

всю систему исполнительной власти, либо на сферу, непосредственно связанную

с профилем государственного комитета.

Согласно определению к этому виду органов относятся федеральные органы

исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую

координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное

регулирование в определенной сфере деятельности. Госкомитет возглавляет

председатель государственного комитета Российской Федерации. Нынешняя

система исполнительной власти насчитывает 16 государственных комитетов.

Федеральные комиссии – это коллегиальные органы, учреждаемые

Президентом РФ. Особенностью функциональной направленности этих органов

является то, что не существует определенного критерия для их образования.

Предусмотрены три комиссии: Федеральная энергетическая комиссия РФ; по

рынку ценных бумаг; по недвижимому имуществу и оценке недвижимости.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят и такие

органы, как федеральные службы, надзоры и агентства. Это органы

исполнительной власти, которые осуществляют специальные (исполнительные,

контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных

сферах ведения. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор)

Федеральной службы России; российское агентство – генеральный директор;

федеральный надзор России – начальник федерального надзора России.

В настоящее время действуют 21 федеральная служба, 2 российских

агентства, 2 федеральных надзора России.

К федеральным органам исполнительной власти относятся также

межведомственные, правительственные комиссии и советы.

Это наиболее подвижная и изменяемая часть структуры исполнительной

власти. Комиссии создаются и ликвидируются, их статус часто меняется или

обновляется. Тем не менее в настоящее время число действующих комиссий

достаточно велико. Эти органы призваны восполнять недостаток

координационных функций основных структур исполнительной власти. В

основном они имеют координационное назначение, некоторые выполняют

аналитические и консультативные функции. Существуют и комиссии

Правительства РФ наделенные полномочиями госоргана и принимающие

обязательные для других органов решения. Примером таких комиссий являются

Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам и Межведомственная

комиссия по переподготовке и повышению квалификации госслужащих федеральных

органов исполнительной власти ( решения обязательны только для органов,

представленных в составе данной комиссии).

Действуют также межведомственные комиссии, решения которых обязательны

для органов, делегирующих в ее состав своих представителей. Такова,

например, комиссия по предотвращению поступлений на внутренний рынок

недоброкачественных, опасных для здоровья населения потребительских

товаров.

Здесь важно отметить, что такое множество комиссий свидетельствует о

том, что происходит девальвация полномочий министерств и государственных

комитетов. По сути образование комиссии говорит об изъятии функций от

ведомства и переложении их на временно действующий орган. Кроме того, сколь

бы представительной ни была комиссия, ее решения не могут быть приравнены к

акту органа исполнительной власти Российской Федерации, хотя есть случаи,

когда комиссия квалифицируется именно как «орган правительства».

Говоря о структуре федеральных органов исполнительной власти нельзя не

упомянуть о том, что для осуществления своих полномочий Правительство

может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих

должностных лиц. Оно устанавливает порядок создания и деятельности

территориальных органов исполнительной власти, размер ассигнований на

содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в

федеральном бюджете.[viii]

В соответствии с постановлением Правительства от 27 мая 1993 г. «О

порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и

ведомств Российской Федерации» территориальные органы являются составной

частью системы исполнительной власти и действуют под руководством

соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам,

входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных

округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с

соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Создаются, реорганизуются и ликвидируются территориальные органы

соответствующим федеральным органом исполнительной власти по согласованию с

администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов,

городов Москвы и Санкт–Петербурга. Те же вопросы на территории автономного

округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон.

Определено правовое положение территориальных органов, принципы их

деятельности и основные полномочия.

# # #

Что касается органов исполнительной власти субъектов Федерации, то

они, в соответствии со ст. 11 Конституции, образуются самими субъектами

Федерации, имеющими свои уставы и законодательство.

Правовое положение этих органов исполнительной власти определяется

самими субъектами Федерации. До принятия соответствующих актов органы

исполнительной власти субъектов Федерации руководствуются соответствующими

федеральными актами, в частности. Законом от 5 марта 1992 г. «О краевом,

областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации».

Постановлением Правительства от 27 мая 1993 г. рекомендована примерная

структура органов краевой, областной администрации.

В системе органов исполнительной власти субъектов Федерации нет

единообразия: имеются президенты, главы субъектов Федерации или главы их

администраций. [ix]

В соответствии с указом Президента от 3 октября 1994 г. «О мерах по

укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»

главы исполнительной власти субъектов Федерации, независимо от того,

назначены они или избраны, обладают полномочиями, утвержденными

Конституцией и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента,

постановлениями и распоряжениями Правительства, соглашениями с федеральными

органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Федерации, и

в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий.

Широкий объем полномочий главы администрации включает в себя многие вопросы

формирования состава администрации, бюджета субъекта Федерации,

представительства в федеральных органах и др.

В целях создания условий для реализации принципа народовластия, а

также обеспечения формирования Совета Федерации в 1996 г. были проведены

выборы ранее назначенных Президентом глав администраций субъектов

Федерации, как это предусмотрено Указом Президента от 17 сентября 1995 г.

В основе практической деятельности органов исполнительной власти

субъектов Федерации лежит Положение об основных началах организации и

деятельности органов государственной власти краев, областей, городов

федерального значения, автономной области, автономных округов Российской

Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом

Президента от 22 октября 1993 г.

Наряду с системой органов исполнительной власти в Российской Федерации

существуют различные представительства, дополняющие эту систему. В 1991 г.

были учреждены представительства республик при Президенте и его

представительства в республиках.

Специальными указами Президента был создан институт полномочных

представителей Президента России в субъектах федерации. Представитель главы

государства является должностным лицом, представляющим интересы Президента

РФ и осуществляющим свою деятельность в регионе по его поручению. Полпред

главы государства является государственным служащим и входит в состав

Администрации Президента. Перечень его основных задач включает в себя

содействие Президенту страны в реализации его конституционных полномочий в

регионе, информирование его о политическом, социальном, экономическом

положении, взаимодействие с федеральными и местными органами власти,

политическими партиями и общественными организациями. Кроме того эти

должностные лица призваны активно защищать общегосударственные интересы на

всей территории страны, обеспечивать единое правовое пространство,

проведение единой политики в сферах, отнесенных к ведению Российской

Федерации.

# # #

Итак, мы видим, что в настоящее время в Российской Федерации

существует и функционирует довольно-таки сложная система исполнительной

власти. Нельзя забывать о том, что прежде всего она является подсистемой

государственной власти, ее ветвью в структуре разделения власти как единого

целого организационно-правового механизма государственной организации

общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное

строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья

(одноуровневые образования однородных органов); виды и формы органов

исполнительной власти. Орган исполнительной власти является первичной и

основной структурной единицей рассматриваемой системы. Он имеет сложное

структурное внутреннее строение и включает структурные подразделения

аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и

самостоятельные органы (конструкции органа в органе), состав служащих

государственной службы как специального института государственной власти.

Такая сложная структура обладает рядом недостатков, связанных прежде

всего с дублированием функций и отсутствием четкого разграничения предметов

ведения. Одной из причин такого положения дел является несовершенство

законодательной базы. Например, до сих пор отсутствует связь между

конституционными положениями о гарантиях единства экономического

пространства, широким кругом «ведения» Российской Федерации, «совместного

ведения федерации и субъектов Российской Федерации» и применяемых практикой

органов исполнительной власти понятий «государственное регулирование»,

«государственное управление», «органы управления».

Подобные вопросы должны обязательно решаться, уточняться и

конкретизироваться в процессе законотворчества. Особенное внимание следует

уделить рациональному выполнению исполнительно-распорядительных функций,

исключению при этом дублирования и несогласованности, обеспечению

постоянного контроля за исполнением правительственных решений, повышению

персональной ответственности государственных служащих любого ранга за

выполнение принятых решений.

От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий,

субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере

зависят темпы социально-экономических преобразований и наше движение

вперед.

Список использованной литературы:

1. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф. Г.А.

Туманова. – М.: Юристъ 1997. – 448 с.

2. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв.

Ред. Д-р юрид. Наук Бачило И.Л. – М.: Юристъ 1998. – 432 с.

3. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство БЕК,

1994. – 458 с.

4. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», 17.12.1997 г.

5. Постановление Правительства «О порядке создани и деятельности

федеральных органов министерств и ведомств Российской Федерации»,

27.05.1993 г.

6. Указ Президента «О системе федеральных органов исполнительной власти»,

14.08.1996 г.

-----------------------

[i] Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв.

Ред. Д-р юрид. Наук Бачило И.Л. – М.: Юристъ 1998. – Стр. 29.

[ii] Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф.

Г.А. Туманова. – М.: Юристъ 1997. – стр.63.

[iii] Ст. 111, п. 1 КРФ/ Комментарий к Конституции Российской Федерации. –

М.: Издательство БЕК, 1994. – стр. 340.

[iv] Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: Издательство

БЕК, 1994. – стр. 341.

[v] Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф.

Г.А. Туманова. – М.: Юристъ 1997. – стр. 70.

[vi] Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. /

Отв. Ред. Д-р юрид. Наук Бачило И.Л. – М.: Юристъ 1998. – Стр. 128

[vii] Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. /

Отв. Ред. Д-р юрид. Наук Бачило И.Л. – М.: Юристъ 1998. – Стр. 129

[viii] Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф.

Г.А. Туманова. – М.: Юристъ 1997. – стр. 73.

[ix] Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф.

Г.А. Туманова. – М.: Юристъ 1997. – стр. 74.

Страницы: 1, 2