Понятие и особенности административно-правовых норм

со стороны субъектов исполнительной власти, наделенных общей компетенцией.

Так, Правительство Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года

специальное постановление «О делегировании полномочий Правительства

Российской федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной

собственности».1

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять

сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же

необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной

деятельности развиваться в строгих рамках законности и государственной

дисциплины.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные

правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной

власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать

нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве Российской Федерации, в Указе

Президента Российской федерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании

структуры федеральных органов исполнительной власти»2, в положениях о

федеральных министерствах и т.п. Объясняется данная особенность тем, что на

характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние

природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности.

Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-

правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение)

исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также

действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы,

следовательно, рассчитаны в „ значительной степени на регулирование

организации и функционирования аппарата государственного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто

«аппаратным». Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо

вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой

деятельности как формы практической реализации исполнительной власти.

Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами

собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так

и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного

управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае

имеются в виду различного рода государственные по своему характеру

образования (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а во втором —

негосударственные образования политического, социально-культурного,

коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане.

1Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

1994. №8.Ст.593.

2Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 12, ст.

1419. 54

Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм

весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле

масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной

власти.

При этом, конечно, надо иметь в виду, что административно-правовые нормы

не регулируют отношения между гражданами.

Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности

административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что выражается в

односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений

полномочных органов.

Что касается структуры административно-правовых норм, m она традиционна:

гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные

особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко

обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение

определенного возраста, совершение административного правонарушения и

т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не

выражена, а предполагается в качестве условия соответствия этой

деятельности установленной компетенции того или иного субъекта

исполнительной власти, Диспозиция нормы — это предписания, запреты и

дозволения.

Санкция предусматривается, как правило, в виде конкретных мер

дисциплинарного или административного воздействия, причем далеко не все

нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую

деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между, вышестоящими и

нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на

началах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах

общего характера, относящихся к институту государственной службы. С другой

стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нормах,

предусматривающих составы конкретных административно-правовых

правонарушений.

§ 2. Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной

направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер

имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и

процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они

юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность

участников регулируемых административным правом управленческих отношений,

т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах

находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна

функционировать система исполнительной власти (государственного

управления), должны действовать участники регулируемых управленческих

отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют

статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих

должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу

гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта

исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-

правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной

власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические

возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику

государственного управления и связанных с ним управленческих отношений.

Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения

жалоб и заявлений граждан;

порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их

назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации

юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального

административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике

представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует

акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это

имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На

подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные нормы,

регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во

внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется

в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принадлежащих

соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по

самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по

применению в необходимых случаях установленных мер административно-

принудительного характера (например, производство по делам об

административных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-

юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной.

Существенна значимость, Например, подготовки и принятия управленческих

решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко

используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Это

также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные

нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности

по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно

выделить в особую группу — административно-процедурные нормы. Это,

например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством Российской

Федерации 28 января 1993 года Регламенте заседаний Правительства,

определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и

проведения, оформления принятых решений1 .

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные

административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или

регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и

направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в

зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или

иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих

общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды

административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой

условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах

веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при

приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать

приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо)

обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общественное или

коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при

проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция

обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости

резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный

механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать

и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении

сводится именно к правовым предписаниям, характер которых может быть

различным.

В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или

предписывающие)

1Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993 №5.

Ст. 398

административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных

предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей

участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18

апреля !991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными

на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст.

10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий.1 По существу,

такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-

управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой

административного права их общие обязанности являются элементом их

административно-правового статуса;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных

действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий

либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий

(бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения.

Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в

отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными

признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних)2 и т.п. Это —

специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные

(диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы

то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой

возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему

усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания,

равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках

которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не

произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и

запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия,

а именно — разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой

в данных условиях совершать либо не совершать данные действия;

дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как

разрешительные.

Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все

более широкое распространение в практике реализации задач и функций

исполнительной власти. В связи с этим нужно учитывать довольно частые

ссылки на действие якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все, что не

запрещено. Однако нельзя подобный принцип истолковывать буквально, ибо

иначе будут действовать одни лишь запреты.

1Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и

Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

2Там же.

С другой стороны, опасно и то, что, поскольку установление безграничных

запретов не только вредно, но и практически невозможно, создаются условия

для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во

вседозволенность. Именно поэтому он неприменим к действиям, совершаемым

исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в

сфере государственного управления предписывается (запрет — вариант

предписания) либо разрешается.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных)

административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать

вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере

государственного управления (например, право на обжалование неправомерных

действий должностного лица и т.п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные

органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает

особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают

определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой.

Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции,

могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из

предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке

осуществления государственного экологического контроля соответствующие

должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков;

привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об

ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить

иск в суд или в арбитражный суд; направить .материалы о привлечении

виновных к уголовной ответственности и т.п.1 Очевидно, что применяется не

вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по

мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, которая

характерна для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм.

Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на

него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны

определенные полномочия (права); использование этих полномочий одновременно

является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он

не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у

гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как

административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы

уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств

реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных

административно-правовой нормой.

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской федерации и Совета

Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.

Эта инициатива проявляется в границах дозволенного. Например, для

милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной

«Права милиции» (32 позиции). Каждое из этих прав (полномочий) есть не что

иное, как разрешенная возможность использования административно-

принудительных средств. В этом — дозволительный смысл данного вида

административно-правовых норм;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью

соответствующих средств материального или морального воздействия должное

поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений.

Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к

возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации

исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов)

управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении

налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении

льготного кредитования и т.п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо

рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера.

Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов

исполнительной власти и негосударственных формирований.

Так, Правительство Российской Федерации утвердило 1 февраля 1995 года

Страницы: 1, 2, 3